Исторические аспекты теории и практики регионального управления в России

1. Исторические аспекты теории и практики регионального управления в России

1. Теоретические аспекты
территориального обустройства и
регионального управления
2.Дореволюционный опыт регионального
управления
3. Особенности регионального управления
после 1917 года
4. Проблемы регионального управления
постсоветской России

2. Литература

• Ломоносов М.В. О размножении и сохранении российского
народа. – СПб, 1761.
• Арсеньев
К.И.
Начертания
статистики
Российского
государства. СПб, 1919; «Статистические очерки России». –
СПб.,1848.
•Семенов
Тянь-Шанский
В.П.
О
могущественном
территориальном владении применительно к России.Петроград,1915.
Баранский Н.Н. Экономическая география. Экономическая
картография.М.1956.
Колосовский Н. Основы экономического районирования.
М.,1958.
Перцик Е.Н. Арсеньев и его работы по районированию.
М.,1960.
Шубин С.И. . Смена парадигм территориального управления в
России XX века // Стратегия и механизм управления: опыт и
перспективы. – Вологда, 2008.

3. Литература

Игнатов В., Бутов В. Регионоведение. - М.-Ростов-на-Дону,
2004 (глава 3).
Гладкий Ю., Чистобаев А. Регионоведение.М.,2000 (Гл. 22).
АТД России; Тархов С.А. Изменения АТД России за
последние 300 лет // География. 2001. № 15, 21. или
Интернет.
Шульгина О.В. АТД России в XX веке. Историкогеографический аспект. – М., 2005.
Лаппо Г.М. Территориальная структура России в начале XXI
века. // География.- 2002. № 33, или Интернет.
Малчинов
А.
Конституционно-правовые
механизмы
укрупнения субъектов РФ // Власть.2006.№ 6.
Шубин С.И. Периодизация районирования как инструмента
региональной политики государства на Европейском Севере
России в XX веке // Рожденный временем. – Арх-к, 2003.
Агломерация России; Новые виртуальные Регионы России //
Материалы Интернет

4. Регионоведение – наука комплексная

Учитывая, что регионоведение является
комплексной
наукой,
она
исследует
региональное развитие сквозь призму
многих факторов.
К таковым обычно относят следующие:
природно-ресурсный,
демографический,
исторический,
политико-правовой,
социально-экономический,
этнонациональный…
Все они имеют важное значение и должны
учитываться при анализе региональных
проблем.

5. Теоретические аспекты регионального обустройства и управления Россией

• Огромные размеры России, разнообразие ее
природно-климатических,
социальноэкономических,
демографических
условий
стимулировали
интерес
к
региональным
исследованиям.
• «Ни в одной стране мира не уделялось такого
внимания вопросам районирования, как у нас в
России», - отмечал один из основоположников
российского регионоведения Н.Н. Баранский .
• Ярким примером такого интереса были идеи
нашего великого земляка М. В. Ломоносова,
который много внимания уделял исследованию
пространства, особенного северного.

6. Ломоносов: разумное сочетание пространства и демографии

Ведущим фактором развития хозяйства и
процветания государства он считал разумное
сочетание
пространственного
и
демографического факторов. Поэтому уделял
большое внимание размножению и сохранению
русского народа, причем прирост населения он
связывал
с
условиями
жизни
людей,
особенностями их трудовых навыков.
По сей день актуальны его крылатые слова о
том, что могущество России Сибирью и
Арктикой умножаться будет. Большую роль в
северном освоении он
отводил
своим
землякам-поморам, жителям Архангельска,
Мезени, Онеги. Одним словом – Беломорья.

7.

8. Первый реформатор территориального управления России - К.И. Арсеньев

•Большой вклад в региональную
науку внес К.И.Арсеньев (17891865), который выдвинул еще в
первой половине ХIХ века задачу
так
поделить
страну
на
районы,
чтобы
в
них
происходило саморазвитие,
увеличивающее богатства всей
России.
•Он
первым
в
1818
году
предложил
реформу
территориального
управления,
поделив
страну,
на
10
пространств. Арсеньев К.И. Начертание
статистики российского государства. В 2 ч. Ч.1.
О состоянии русского народа. - СПб., 1818. С.
22-26, 153. (См.
сл. слайд-схема),

9.

10. Проекты региональных реформ декабристов

• Большое внимание региональному управлению
страной уделяли декабристы. Из истории вам
известно, что в их взглядах на региональное
управление имелись серьезные различия.
•В
вопросе
административно-территориального
устройства
«Русская
Правда»
Пестеля
и
Конституция Муравьева исходили из диаметрально
противоположных концепций. Если проект Пестеля
видел Россию как унитарное централизованное
государство,
то
Конституция
Муравьева
предусматривала
федеративное
устройство.
Проект конституции Муравьева предусматривал
значительные полномочия региональным органам
власти.

11. Павел Иванович Пестель (1793-1826)

был радикалом и считал
необходимым
унитарное
государственное
устройство выстраивать
жестко
централистки,
без учета этнических и
региональных
интересов.
По «Русской Правде»
Россию
предстояло
разделить
на
53
губернии.
Павел Иванович Пестель
(1793-1826)

12. Муравьев Никита Михайлович (1795 — 1843) 

Муравьев Никита
Михайлович
был
сторонником
федеративного
устройства России.
Он
предлагал
поделить страну на
13
автономных
держав,
обладающих
широкими
полномочиями
в
региональном
управлении

13.

14. Сибирский автономизм

• Как
течение
национально-культурной
автономии возникло в среде сибирской
интеллигенции в середине ХIХ века и
отстаивало идею автономизации, а некоторые
представители требовали даже отделения
Сибири от России на том основании, что
сибиряки
представляют
собой
новую
“сибирскую”
нацию,
которую
угнетает
европейская.
•Николай Михайлович Ядринцев (1842-1894)
публицист, писатель, историк был одним из
идеологов этого течения, в книге “Сибирь как
колония” он так охарактеризовал ее
основные черты (См. сл. Слайд)

15. Ядринцев «Сибирь как колония»

1.Место уголовной ссылки
2.Роль сырьевого придатка России
3.Отсутствие образовательных учреждений и
отток способной молодежи
4.Кабала и рабство инородцев
5.Задержка аграрного развития
В 1865 году он был арестован по делу об
“Обществе независимости Сибири” и сослан
в Архангельскую губернию. С 1874 года
жил в Петербурге, затем в Сибири.

16. Сибирский автономизм (продолжение)

Еще одним видным областником был
Потанин Григорий Николаевич(1835-1920),
тоже
сосланный
одновременно
с
Ядринцевым, только не в Архангельск, а в
Вологоду.
Потанин выступал не за отделение, а за
расширение
автономии
Сибири,
за
всестороннее ее развитие, отстаивал идею
ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ, как высшего земского
органа Сибири и Сибирского университета.
Критиковал правительство за политику грубой
русификации народов Сибири.

17. Съезд сибирских областников

•В октябре 1917 года состоялся 1 съезд
сибирских
областников,
председателем
сибирского областного Совета был избран
Потанин.
•В
декабре
1917
года
чрезвычайный
общесибирский съезд провозгласил Сибирь
“Автономной частью Российской республики”.
•В сентябре 1918 года власть над Сибирью
была передана Уфимской директории, однако
через
несколько
месяцев
она
была
распущена Колчаком.
•В связи с тем, что СИБИРСКИЕ региональные
органы самоуправления не были поддержаны ни
большевиками, ни белыми, Потанин был арестован
и умер в тюрьме.

18. Областничество в Архангельске

•Областничество захватило и Архангельск:
23 декабря 1917 г. в 21 час здесь открылся
съезд 38 представителей восьми северовосточных губерний России (Архангельской,
Вологодской,
Вятской,
Олонецкой,
Ярославской,
Новгородской
и
Костромской).
•В условиях распада государственности
северяне стремились создать автономию,
отгородившись от неурядиц центральной
власти, в форме союза с губерний с едиными
органами управления.

19. Готовился Учредительный съезд

Управление
Москвы
было
признано
“ГАСТРОЛЕРСКИМ”. Чтобы решить насущные
проблемы, было решено укреплять контакты с
Сибирью. Предлагалось продажу сибирского хлеба
организовать через Архангельск, чтобы решить
проблему обеспечения населения ХЛЕБОМ.
Сотрудничество с зарубежными странами через
Архангельск было признано прерогативой самих
северян.
Ставился
вопрос
о
том,
чтобы
использование богатств Севера не ущемляло
интересов региона. В результате съезд образовал
Северное областное бюро для подготовки
документов
и проведения учредительного
межрегионального съезда.
Однако в марте 1918 года на Севере победили
Советы.

20. Семеновы-Тянь-Шанские - Петр Петрович и Вениамин Петрович

• Особенно
весомый
вклад
в
отечественное
региональное управление и научное районирование
страны внесли отец и сын Семеновы-Тянь-Шанские.

21. Семеновские районы

•Большой популярностью в регионоведении
пользуются так называемые «Семеновские
районы». Автором их является Петр
Петрович Семенов-Тян-Шанский (1827-1914
гг.)
•Знаменитый путешественник географ Петр
Петрович после своих известных на весь мир
экспедиций в Среднюю Азию и на Тянь-Шань
(1871 и 1878 гг.) получил к своей фамилии
почетную приставку Тянь-Шанский.

22. Семеновские районы

•К
его
заслугам
следует
отнести
обоснование
новой
сетки экономического
районирования
России,
тесно
увязанной
с
географическим
ландшафтом,
плотностью
населения,
производственным
потенциалом,
особенностями
культуры.
•На территории страны
он
предлагал
сформировать
19
районов. См. Схему

23. Вениамин Петрович Семенов- Тянь-Шанский (1870-1942 гг.)

Вениамин Петрович Семенов- ТяньШанский (1870-1942 гг.)
• Предлагал выделить пространство между Волгой и
Енисеем в качестве русского хартленда, скрепляющего
территорию Российской империи с востока и с запада.
• Особенно большое внимание он уделял Сибири,
проблемам ее колонизации. Он предлагал создать там
новые культурно-экономические колонизационные базы
на Урале, Алтае, Байкале, строя перпендикулярно
Трансибу железнодорожные и шоссейные дороги.
• Предупреждал об опасности демографической экспансии
Китая
• К сожалению, научные идеи территориального
управления (за редким исключением С.Ю. Витте, П.А
Столыпин) до поры, до времени не находили
должного
понимания
со
стороны
царского
самодержавия и это явилось одной причин его
падения.

24. Регионоведы на рубеже XX и XXI вв.

Известны также работы А.И. Васильчикова, А.С.
Ермолова, А.Ф. Фортунатова, Д.И. Менделеева,
которые рассматривали проблемы специального
районирования.
Районы Менделеева отвечали условиям
промышленного развития страны, а предложения
трех других базировались на с/х районировании.
Д.И. Рихтером выделение районов (губерний и
уездов) делалось на основе совокупности всех
признаков.
Работы А.И. Скворцова и А.Н. Челинцева в 1910 году
дали много нового в отношении методов
районирования.

25. Планы реформ Столыпина

• Был свой вариант районирования России и у П.А.
Столыпина, разработкой его занимался Сергей
Ефимович Кржижановский, товарищ министра
внутренних дел и ближайший помощник Премьерминистра. Согласно их проекта предусматривалось
укрупнение существующих губерний путем создания
одиннадцати областей (Прибалтийская, СевероЗападная, Польша, Правобережная и Левобережная
Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье,
Северная Россия (две области), Степная область
(Западная Сибирь). Каждая из областей, по замыслу
С.Е. Кржижановского, должна была получить широкие
права местного самоуправления, иметь свой местный
законодательный орган (Земское собрание) и
областную исполнительную власть.

26. 21.01.1915 года - КЕПС

• С началом Первой мировой войны выяснилось, что в
Российской империи не было точных данных о
стратегическом сырье, необходимом для производства
современных вооружений. Академик В. И. Вернадский
отмечал, что «лишь 31 из 61 необходимого экономике
химического элемента добывается и производится в
России».
• Требовалось свести имеющиеся разрозненные данные, а
по недостающим провести изыскания. Для выполнения
этих задач 21 января 1915 года на заседании Физикоматематического отделения Императорской СанктПетербургской Академии Наук В. И. Вернадский выступил с
заявлением о необходимости создания Комиссии по
изучению естественных производительных сил России
(КЕПС). Заявление поддержали также академики Н. И.
Андрусов, Б. Б. Голицын, А. П. Карпинский и др.

27. Основные направления КЕПС

Согласно В. И. Вернадскому, под естественными
производительными силами следовало понимать:
силы, связанные с произведениями живой природы —
плодородие почвы, лесные богатства, животный мир,
продукты растительности, рыбные богатства и т.д.;
разнообразные источники энергии — силы водопадов,
рек, ветра, природных газов, морских приливов и
отливов и другие проявления динамических процессов
на поверхности земли;
природные ресурсы, сосредоточенные в подземных
недрах, руды металлов и металлоидов, горючие газы,
минеральные источники, нефть, каменные угли,
подземные воды и т.п.

28. От КЕПС к СОПС

• В1929 КЕПС была реорганизована в Совет по
производительным
силам»
(СОПС).
Ускоренная
индустриализация
страны
требовала
наращивания
природно-ресурсного потенциала.
• 1941-1960 гг. – СОПС проводит работы по мобилизации
ресурсов восточных районов для нужд народного хозяйства
в
Великую
Отечественную
войну,
послевоенного
восстановления и развития экономики;
• 1960-1991 гг. – СОПС переходит в систему Госплана СССР,
с
приданием
функций
головной
организации
в
территориально-экономических
исследованиях,
разрабатывает Генеральные схемы развития и
размещения производительных сил страны.
• 1992-1997 гг. – СОПС преобразуется в Совет по
размещению производительных сил и экономическому
сотрудничеству - СОПС и ЭС

29. Основные направления деятельности СОПС

Региональная экономика и территориальная организация
народного хозяйства
Разработка генеральных схем развития и размещения
производительных сил СССР
Концепции долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации.
Территориальные особенности взаимодействия России со
странами СНГ.
Реформирование системы государственного регулирования
пространственного развития. Федеральная и
субфедеральная региональная политика.
Моделирование пространственного социальноэкономического развития РФ, разработка прогнозов
социально-экономического развития в разрезе
макрорегионов страны.

30. Крупные ученые-регионоведы дореволюционной России

•Заметный вклад в разрешение региональных
проблем внесли такие известные ученые как,
•Дмитрий Иванович Менделеев (1834-1907),
•Дми́трий Ива́нович Ри́хтер (1848—1919),
•Борис Николаевич Книпович (1890—1924).
К таким именам можно отнести и нашего земляка,
знаменитого северного художник Александра
Алексеевича Борисова (1866—1934).

31.

В 1920—30-е годы А.А.
Борисов
принимал
активное
участие
в
разработке
проекта
железной дороги Обь —
Котлас — Беломорск.
В 1922 году по его
инициативе
на
базе
соляного
источника
недалеко
от
Красноборска
был
открыт
курорт
«Солониха»,
первым
управляющим которого
стал сам художник.

32. Карта железной дороги Обь — Енисей, продолжение проекта Ж/Д Борисова

Карта железной дороги Обь — Енисей,
продолжение проекта Ж/Д Борисова

33. Схема заполярного трансиба

34. Утрата Россией региона, освоенного А.Барановым

35. Основные этапы истории регионального управления в России (до 1917 года)

1.Административно-территориальные
реформы Петра 1-го и Екатерины 2-й
2.Причины
сущность
земских
реформ
Александра 2-го и их значение
3.Проекты территориальных реформ, ученыхрегионоведов, сибирского областничества
4.Плюсы и минусы АТД дореволюционной
России

36. Региональное управление государства

•Огромная территория России уже на первых этапах
становления
государства
требовала
особого
внимания к проблемам регионального управления,
учета территориальных особенностей, природноресурсного
потенциала,
создания
административных органов для сбора налогов и
управления
всеми
социально-экономическими
процессами.
•Одним из важных инструментов регионального
управления
является
административнотерриториальное деление (АТД), то есть,
разделение территории государства на части, в
рамках
которых
формируются
органы
государственного и местного управления.

37. Предпосылки петровских реформ АТД

• До петровских реформ территория России
делилась на княжества, земли, уезды (Число
уездов в XVII веке составляло более 100).
• Особенно актуальными эти проблемы стали в
период реформ Петра 1, который, с одной
стороны, поставил задачу вывести Россию в число
цивилизованных стран Европы, а с другой –
тяжелая и продолжительная война со Швецией
требовала концентрации усилий всей территории
страны.
• Указом Петра I от 18 декабря 1708 года
территория Российской империи была разделена
на 8 огромных губерний (См.табл.).

38. Губернии Российской империи в 1708 году

№
Название губернии
п/
п
Площадь
(тысяч км2)
Число дворов
в 1710 году
Тысяч душ в
1719 году*
1
Азовская
393,7
35820
1600
2
Архангелогородская
1317,8
59662
900
3
Ингерманландская (с 1710
года С.-Петербургская)
482,5
105977
2000
4
Казанская
1398,6
119056
1000
5
Киевская
231
31230
700
6
Московская
128,6
190770
2800
7
Сибирская
10978
59360
700
8
Смоленская
85,4
35130
500
15.016
637.005
10.200
Итого по империи
* Приблизительная оценка по данным первой ревизии.
Источники: Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Россия: Энциклопедический словарь. СПб., 1898 (Репринт: Л.: Лениздат, 1991) с. 211;
Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. 1899. Т. 54. с.211-213; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти
XVIII столетия и реформа Петра

39. Губернаторы «пошли» из Архангельска

• Во главе Петербургской и Азовской стояли
генерал-губернаторы, остальными губерниями
управляли губернаторы. Термин этот был взят из
Швеции, а первым губернатором в России
стали называть архангельского воеводу еще в
1694 году.
• Под руководством губернатора создавался
разветвленный
аппарат,
выполнявший
в
основном функции поддержания порядка, сбора
денежных налогов, рекрутских наборов.
• В течение XVIII века Россия значительно
расширила
свою
территорию,
наблюдался
серьезный прирост населения это вело к
увеличению числа губерний, как за счет
дробления существующих, так и за счет
присоединения новых территорий.

40.

41. Расширение Русского государства

42. Региональная реформа Екатерины 2-й

• Серьезную
реформу
административнотерриториального
деления
России
произвела Екатерина 2-я после пугачевского
восстания,
выявившего
слабости
регионального управления.
• Эту реформу многие регионоведы считают
самой
удачной
из
всех
реформ
территориального управления в истории
России.
• 7 ноября 1775 года было утверждено т.н.
“Учреждение для управления губернией
Российской империи”.

43. Демографический фактор АТД

Новая система отличалась большей стройностью, Страна
была поделена на губернии (23 в 1775 и 50 в 1796г.) не по
географическому принципу, как при Петре 1 (когда к 8
крупнейшим городам были приписаны все прочие), а по
количеству населения: “Дабы губерния, порядочно могла
быть управляема, полагается в оной от трех до четырех
сот тысяч душ иметь”/ Екатерина 2-я.
В свою очередь губернии делились на уезды (по 20-30 тыс.
ревизских душ), уездную управу возглавлял Исправник,
уезды состояли из волостей, которые обычно насчитывали
не более трех тысяч душ мужского пола. В волостях
учреждались волостные правления из волостного головы,
выборного старосты и писаря, волость, как и уезд, обычно,
получали название по главному в ней селению.
Для
удобства
местного
управления
и
взимания
государственных податей волости делились на сельские
мирские общества (обычно в рамках населенного пункта), в
каждом из которых насчитывалось от 300 до 500 человек.

44. Институт Генерал-губернаторства

•Учитывая, что Россия была огромной страной с большими
приграничными территориями, в ней наряду с губерниями
были - Генерал-губернаторства:
•Варшавское,
Иркутское,
Киевское,
Приамурское,
Степное, Туркестанское, Финляндское и Московское, а на
Кавказе - наместничество. Институт царевых наместников
существовал в основном на окраинах России, которые нужно
было удерживать и интегрировать в состав единого
государства.
•Специфическими чертами института генерал-губернатора (в
отличие от губернатора) было личное доверие царя к своему
наместнику, политический характер и военная функция.
•Генерал-губернаторы и наместник назначались только
царем, губернаторы по преимуществу тоже царем, но иногда
Сенатом.
•С 1802 года, с введением министерств, губернаторы стали
подчиняться Министерству внутренних дел и ежегодно
должны были готовить отчеты о своей деятельности.

45. Отчеты губернаторов

По своему содержанию это очень интересные
документы, содержащие следующие разделы:
1.Описание природных условий
2.Демографические сведения
3.Состояние сельского, лесного хозяйства, способы
ведения хозяйства
4.Развитие промышленности
5.Сведения о развитии торговли, ярмарках, ценах,
таможенных пошлинах и доходах
6.Состояние
отраслей
социальной
сферы:
образование, здравоохранение, церковные дела.
Кроме того, давался анализ общественной жизни.

46. Некоторые выводы

• Реформы Петра 1 и Екатерины 2 сыграли
важную роль в истории регионального
управления Россией.
• Они обеспечили более-менее стройную
систему АТД, о ее эффективности говорит
тот факт, что она без серьезных изменений
просуществовала вплоть до революции 1917
года.
• А в значительной степени и до нашего
времени.

47.

48. Земская реформа

• Серьезной вехой в региональном и особенно местном
управлении стала отмена крепостного права в 1861
году.
• Если в условиях крепостного права за ситуацию на
территориях несли ответственность в основном
дворяне, в распоряжении которых и находилось
местное население. Не случайно сложилась поговорка:
«Барин приедет и рассудит».
• С отменой крепостного права возникает необходимость
привлекать к управлению и другие социальные слои
населения,
получившие
юридические
свободы.
Поэтому в 1864 году начинается знаменитая земская
реформа.
• Принципиальная
новизна
земской
реформы
заключалась в том, что к управлению местными делами
были допущены помимо дворян другие сословия.

49. Выборы в земские органы власти

• Выборы в земские учреждения проводились на трех
избирательных съездах от трех сословий (избирательных
курий): курии уездных землевладельцев, городской курии и
сельской курии.
• В первых двух вводился имущественный ценз, в третьей сельской курии такой ценз отсутствовал, но была введена
система трехступенчатых выборов: крестьяне на волостном
сходе назначали выборщиков в уездное собрание, которое,
в свою очередь, проводило выборы земских гласных (так
называли современных депутатов).
• Избирательные съезды один раз в три года формировали
состав земских собраний. Земское собрание заседало раз в
год или при каких-то чрезвычайных обстоятельствах.
• Председателем
земского
собрания,
как
правило,
становился предводитель дворянства

50. Полномочия земств

Уездные земские собрания решали следующие
вопросы:
•Распределение и сбор внутри уезда государственных и
губернских налогов;
•составление предварительных планов для составления
губернских смет (бюджетов)
•разрешение на открытие торгов и базаров;
•дорожное строительство по разряду уездных дорог;
•представление отчета губернскому земскому собранию и
др.
К компетенции губернских собраний относилось:
•разделение на губернскую и уездную собственности,
повинностей;
•решение об открытии новых ярмарок, пристаней;
•распределение между уездами государственных сборов;
•дела по страхованию имущества;
•рассмотрение жалоб на действия земских управ и пр.

51. Исполнительными органами были

уездные и губернские земские управы. Уездная - состояла
из председателя и двух членов, которые утверждались
губернатором.
Губернская
управа
была
более
многочисленной, кандидатура председателя утверждалась
министром внутренних дел.
•Таким образом, на земские органы уездов и губерний
возлагались вопросы местного социально-экономического
развития.
•То есть, местное самоуправление в дореволюционной
России начиналось с губернского уровня.
•Как отмечает профессор Герасименко Г.А., одним из
основных достоинств земских органов было их
самофинансирование. Для удовлетворения местных нужд
земства имели право вводить налоги, причем основная
часть поступлений шла от сборов на недвижимое
имущество.

52. Основной задачей управ было:

• выполнение земских повинностей;
• заведование имуществом и капиталом;
• Попечение
(забота)
о
развитии
народного
продовольствия, местной торговли и промышленности;
• участие в развитии народного образования и
здравоохранения (не вмешиваясь во врачебную и
образовательную систему, т.е. земство выделяло деньги,
а
распоряжались
ими
уже
соответствующие
государственныые чиновники);
• устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и
верстовых столбов;
• содержание домов для рекрутских присутствий, становых
приставов и судебных следователей;
• содержание подвод при полицейских управлениях и
становых квартирах;
• содержание
различных специалистов
(агрономов,
ветеринаров, инструкторов), статистической службы...

53.

54. Земства были не везде

•Действие «Положения о губернских и уездных
земских учреждениях» распространялось далеко не
на все губернии (первоначально 34 губернии из 59
получили такое право, а в начале XX века 43 из 81
губерний)
•Не имели земского самоуправления окраинные,
удаленные от центра империи губернии, в том числе
и Архангельская, где земства были созданы только
в июне 1917 года.
•Это мотивировалось малонаселённостью губернии,
незначительным
влиянием
дворянства
и
немногочисленностью частных землевладельцев
вообще, как налогоплательщиков.

55. Плюсы и минусы земств

•Конечно, земства сыграли значительную роль в развитии
местного самоуправления в России, отрицать это было бы
глупо.
•Однако над земствами существовал жесткий контроль со
стороны
государственных
органов,
сословное
представительство ограничивало участие в управлении
крестьян, небогатых горожан.
•На земства были возложены многие функции, непопулярные
в народе. Поэтому в ходе революций 1917 года массы не
поддержали лозунг «Вся власть земствам!» А выступили
под лозунгом «Вся власть Советам!»
•Перед революцией 1905 года на территории Российской
империи, царства Польского и Великого княжества
Финляндского
была
81
губерния,
(на
территории
современной России 68 губерний), в т.ч. 8 генералгубернаторств и одно (Кавказское) наместничество (См.
схему).

56. Уровни АТД России в XIX в.

57.

58.

59. Плюсы регионального управления до 1917 года

• Региональное
управление
до
революции
однозначно характеризовать сложно. Здесь
важно не впасть ни в очернительство, ни в
идеализацию.
• К достижениям нужно отнести уже сам факт не
только сохранения целостности государства на
протяжении столетий, но и постоянного расширения
его территории. Известный историк и политолог
И.Панарин приводит такой интересный факт: со
времен правления Ивана Грозного и до конца XIX
века, то есть на протяжении трех столетий,
территория России непрерывно росла со средней
скоростью 1 кв. км. в день. (Информационная война и

60.

61. Плюсы регионального управления

• Достаточно интересным был подход к управлению
окраинами государства, как более развитыми,
такими
как:
царство
Польское,
княжество
Финляндское, Прибалтика, так и отсталыми
регионами Средней Азии, Кавказа, коренных
народов Сибири.
• Первые имели серьезную автономию, в них
существовали органы управления, характерные не
только
их традициям, но и европейским
демократическим веяниям.
• В отсталых регионах использовались родовые
традиции, управленческие функции возлагались на
родовую
знать,
которой
выплачивалось
государственное
жалованье
и
возлагались
полномочия по сбору налогов и соблюдением
порядка.

62. Выводы

•Подводя итог нашему разговору следует отметить, что
наряду с положительными оценками организации
регионального управления в дореволюционной России
были серьезные недостатки.
•Во-первых, царское самодержавие не придавало
серьезного значения влиянию рыночных отношений на
территориальное развитие.
•Во-вторых, региональное управление не учитывало в
достаточной степени национальный фактор.
•В-третьих, высшее руководство не прислушивалось к
предложениям научной интеллигенции по поводу
совершенствования регионального управления.
•Александр 3, отец последнего российского монарха
Николая 2, любил повторять “Россией управлять
нетрудно, но бесполезно”.
•Это недостаточное внимание к проблемам региональной и
национальной политики стало одной из причин кризиса,
вызвавшего революции 1905, 1917 годов.

63. Реформы Временного правительства

• После Февральской революции АТД России
было решено преобразовать в 13 крупных
областей, учитывая:
• экономическую специфику территории,
• национальный состав населения
• и удобство управления.
• Однако работа в этом направлении осталась
незавершенной. Да и как ее можно было
завершить в годы 1-й Мировой войны.

64. Основные этапы регионального управления Россией после 1917 года

1.Региональное управление в Советской России
1.1. Территориальное управление в годы нэпа (1920-е гг.)
1.2.Административное
управление
в
1930-40-е
годы
1.3.Хрущевские реформы регионального управления (19571964 гг.)
1.4.Отраслевое управление регионами в 1970-80-е годы
2.Региональное управление в постсоветской России
2.1.Региональное управление в эпоху Ельцина -1990-е гг.
2.2.Региональное управление в эпоху В.В. Путина.
2.3.Прогнозы совершенствования АТД России

65. Новые функции социалистического государства

•Октябрьская социалистическая революция
1917 года коренным образом изменила роль
государства в обществе.
•Гос-во, исходя из логики коммунистической
идеологии, взяло на себя управление не
только
политическим,
общественным
развитием,
но
и
экономическими,
культурными, идеологическими процессами.
•Система регионального управления должна
была стать важным инструментом в
реализации
всех
этих
задач
социалистического строительства.

66. Гражданская война

• В годы Гражданской войны (1918-1920 гг.)
регулирование хозяйственной жизни в стране
осуществлялось
исключительно
военноадминистративными методами.
• Роль территориальных органов была сведена к
минимуму, главными задачами политики
«военного коммунизма» были:
• мобилизация военных усилий на борьбу с
интервентами и белогвардейцами,
• продовольственная
разверстка
(продразверстка).
• Происходило
неуправляемое
дробление
единиц АТД.

67. Нэп и районирование России

• В марте 1921 года, с переходом к нэпу, ситуация
коренным образом изменилась. Были утверждены
«Основные положения установления границ
административно-хозяйственных районов с учетом
следующих факторов:
• численность населения,
• национальный состав,
• размещение промышленности,
• транспортная инфраструктура,
• роль индустриальных центров в освоении
территории,
• перспективы развития того или иного
региона.

68. Нэп и районирование России (на 21 район)

69. Нэп и районирование России (продолжение)

Нэп и районирование России
(продолжение)
После образования СССР (1922 г.) в РСФСР в порядке
эксперимента были созданы укрупненные регионы:
Уральская область (1923 г.) и два края – ЮгоВосточный и Северо-Кавказский (1924 г.).
14 января 1929 года на территории РСФСР были
образованы
13
укрупненных
административнотерриториальных образования краевого и областного
значения.
В результате упразднялось прежнее губернско-уездноволостное деление территории страны, а вместо них были
созданы укрупненные области и края.
Области разделялись на низовые административные
районы и сельские, городские, поселковые Советы.
Края, помимо районного состава, включали в себя, как
правило, этно-национальные образования: автономные
области или национальные округа.

70. Разукрупнение регионов - 1930- 40-е гг.

• В 1930-е годы происходит дробление укрупненных
регионов
«для
обеспечения
оперативности
управления хозяйством».
• Процесс разукрупнения областей продолжался и в годы
Великой Отечественной войны. На этот процесс
оказывали влияние такие факторы, как:
• эвакуация
населения
и
перебазирование
многочисленных промышленных объектов на восток
страны,
• необходимость
быстрого
восстановления
освобожденных территорий, от вражеской оккупации.
• В частности, за годы войны на территории РСФСР были
созданы четырнадцать новых областей.
• Наиболее важные изменения 1950-х годов: Передача
Крыма Украине (1954 - в год 300-летия воссоединения
России и Украины) и преобразование КарелоФинской ССР в Карельскую АССР

71. Советы народного хозяйства (1957-1964 гг.)

• Особый период в региональном управлении – 1957-1964 гг.,
когда Н.С. Хрущевым была сделана попытка осуществлять
управление
народным
хозяйством
не
по
административно-отраслевому, а по территориальному
принципу – были сформированы совнархозы, в состав
которых включались по несколько областей.
• Создание советов
народного хозяйства
способствовало развитию экономики территорий:
• появилось
множество
предприятий
местной
промышленности,
• производство крупных предприятий строилось с учетом
интересов укрупненных территорий.
• резко
возросли
объемы
социально-культурного
строительства,
• расширилась сеть домостроительных комбинатов,
• сформировались благоприятные условия для развития
экономических отношений в деревне.

72. Ликвидация совнархозов - 1965 г.

• В то же время ликвидация отраслевых
министерств привела к ослаблению стратегических
направлений в базовых отраслях, нарушились
межпроизводственные связи, что отрицательно
сказывалось на научно-техническом прогрессе.
• Сокращение
административно-территориальных
образований
вызывало
недовольство
региональных элит, оказавшихся «без работы».
• В 1964 году, после отставки Н.С. Хрущева,
совнархозы были ликвидированы, в результате
страна
вернулась
к
административнотерриториальному делению 1930-40-х годов,
которое просуществовало неизменным, по сути, до
1990-х годов, а после 1993 года.

73. Региональное управление в постсоветской России

претерпело
существенные
количественные
и
качественные изменения.
Прежде всего, ослабление центральной власти привело
к «параду суверенитетов», все бывшие автономные
области (за исключением Еврейской) вышли из
состава краев и провозгласили себя республиками,
этому примеру последовали и некоторые автономные
округа (Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Корякский и
Чукотский).
Однако согласно Конституции Российской Федерации
1993 года все 89 административно-территориальных
образования бывшей РСФСР обрели статус субъектов.
Конечно, это было непродуманное решение,
принятое «в цейтноте»

74. Недостатки территориальной организации Российской Федерации

а) асимметричность федерализма, т.е. наличие национальнотерриториальных и территориальных субъектов в стране.
б) слишком большое число субъектов как единиц управления
в расчете на один управленческий центр (Где найти 85
достойных руководителей регионов, если 11 футболистов
найти не можем)
в) большая разница между субъектами: по численности
населения, по территории, по уровню развития.
г) в Москве и Санкт-Петербурге находятся правительства
разных субъектов РФ (Москва и Московская область,
Санкт-Петербург и Ленинградская область)
Наличие сложно-составных регионов т.н. «матрешек»
д) нет достаточно четкого разграничения полномочий и
ответственности
между
различными
уровнями
регионального управления.
В целях преодоления этих недостатков в 2000 г. были созданы
7 федеральных округов, в 2010 образован 8-й – СевероКавказский федеральный округ,
с 2014 по 2016 был

75.

76.

77. Выводы

• Подводя итог истории регионального управления,
следует иметь в виду, что территориальное
устройство
и
управление,
как
правило,
соответствуют
целям,
задачам,
сущности
государства на том или ином этапе его развития.
• Есть
такая
закономерность,
когда
страна
управляется при помощи административнокомандных методов (как это было при Сталине),
происходит
процесс
дробления
регионов,
чиновники на местах, впрочем, как и в центре,
заинтересованы
в
уменьшении
зоны
ответственности,
поэтому
с
увеличением
количества
чиновников
растет
количество
административно-территориальных единиц.

78. Выводы

• И наоборот, когда на первый план выходят
экономические
методы
управления,
проявляется
другая
закономерность:
укрупнение административно-территориальных
образований, которые социально-экономически
стремятся быть самодостаточными.
• Центр в этом случае становится своего рода
менеджером, выполняющим те задачи, которые
не по плечу отдельным регионам.
• Так было в годы новой экономической
политики,
• в период хрущевских укрупненных совнархозов,
• экономические районы сложились в 1960-е
годы косыгинских экономических реформ.

79. Автомобильные коды регионов РФ

80.

Вопросы?

81.

82. Вариант – «Соединенные штаты России»

83. РФ в международных планах -1

84. РФ в международных планах - 2

85.

86.

87.

88.

89.

90. Украина сегодня

91.

92.

93.

94.

95.

ВОПРОСЫ?