История государственного управления в России

1.

Лекция
Тема: № 2
«История государственного
управления в России»
Доцент кафедры
теории и истории государства
и права, к.ю.н., доцент
Шеншин Виктор Михайлович

2.

Понятие государственного управления как одной из форм государственной
деятельности - исполнительной - начало формироваться в юридической науке в
XVII в. в рамках так называемых камеральных наук в Германии.
Предназначенные служить для практического руководства чиновников
административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти
науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для
осуществления их деятельности: технические сведения об управлении
поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы
князей.
Распадение средневекового государства на множество политических
единиц, стремившихся к самостоятельности и независимости, объясняет
несамостоятельность верховной власти того времени. Король был, в сущности,
лишь первым среди равных ему землевладельцев, да и то не всегда.
Неудивительно, что при таких условиях правительственная деятельность королей
носила в значительной степени частноправовой характер.

3.

Неудивительно, что при таких условиях правительственная деятельность королей
носила в значительной степени частноправовой характер. Центральное управление
сводилось первоначально к заведыванию двором короля, а местное - к эксплуатации
земельных владений и населяющих их жителей. В тех же случаях, когда возникала
потребность в удовлетворении общенациональных интересов политического целого,
король должен был обращаться за содействием и помощью к представителям
господствующих сословий. Но сословное представительство служило в то время не столько
для постоянного и регулярного направления деятельности государства, сколько для
ограждения господствующих сословий от злоупотреблений королевской власти. Вот
почему удовлетворение таких настоятельных нужд, как внешняя и внутренняя
безопасность государства, правильное ведение государственного хозяйства, отправление
правосудия не могли получить в рассматриваемое время сколько-нибудь правильной и
постоянной организации. Такие же общественные нужды, как попечение о народном
просвещении, оказание помощи бедным, старым, больным и увечным, совершенно не
входили в круг задач государства, а осуществлялись главным образом монастырями и
духовенством.

4.

В XVII - XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и
создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и
профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений
общественный порядок.
В противоположность средневековому государству в полицейском государстве все
права и функции верховной власти сосредоточиваются без остатка в руках королевской
власти, и она одна с помощью своих чиновников берется за удовлетворение всех нужд и
потребностей государства. Раньше всего получили большое развитие такие задачи
управления, как организация военных сил, ведение международных сношений,
отправление правосудия, охрана порядка и безопасности. Нужда в деньгах, необходимых
для содержания войска, полиции и королевского двора, побудила правительства
позаботиться об изыскании стабильных источников государственных доходов. В результате
стали развиваться финансовое управление и разные отрасли экономической политики.
Отобрание у церкви значительной доли имущества побудило королевскую власть взять на
себя удовлетворение и тех общественных нужд, о которых раньше заботилась церковь.
Такими унаследованными от церкви задачами управления явились попечение о бедных и
народное образование.

5.

Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского
законодательства сделали необходимым создание управленческой теории.
Результатом этой назревшей потребности явилось создание так называемой
науки о полиции (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала
науке административного права и теории государственного управления

6.

Но удовлетворением общественных нужд и потребностей не ограничивался
круг задач полицейского государства. Правительства того времени считали своей
священной обязанностью всячески заботиться о благе своих подданных. В то же
время правительства принимали все меры к тому, чтобы сохранить незыблемыми
основы существующего строя, в силу которых они пользовались неограниченной
властью. Вот почему правительство в полицейском государстве вторгалось в
частную жизнь своих подданных, подвергая ее самой тягостной и мелочной
опеке и регламентации; не признавая свободы совести и мысли, правительства
беспощадно преследовали нежелательные верования, мысли и убеждения. Мало
того, подданным предписывалось нередко, как они должны одеваться, чем
питаться, как вести домашнее хозяйство и как развлекаться. Вообще, подданные
не могли сделать шага без разрешения начальства. Столь чрезмерное
расширение и усложнение задач управления вызвало потребность в
многочисленном штате исполнителей.

7.

Под влиянием этой потребности возникло чиновничество, которое, завися
всецело от правительства, заботилось более об угождении ему, чем о вверенных
задачах управления. Боясь поколебать авторитет власти, правительство изъяло
действия своих чиновников от контроля более или менее независимых судов,
подчинив их лишь надзору ближайшего начальства, которое, конечно, было
склонно смотреть сквозь пальцы на злоупотребления своих подчиненных
агентов.
Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как Н.
Деламаре, И. Юсти и И. Зонненфельс. Они отграничили ее от других наук о
государстве, в частности от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало
исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства.

8.

Н. Деламаре (1639 - 1723) сформулировал свои основные идеи в "Трактате о
полиции" ("Traite de la Police, Ou l'on trouvera l'histoire de son etablissement, les
fonctions et les prerogatives de ses magistrats"), который был издан в Париже, три
первых тома - в 1722 г., а четвертый - в 1738 г. По мысли Деламаре, под
полицейской деятельностью понимается деятельность государственной власти
по обеспечению жизни общества.
В работах И. Юсти и И. Зонненфельса также содержались различные идеи по
вопросам государственного управления, которые авторы стремились осветить как
полицейскую деятельность государства. Термин "полиция" трактовался в
широком смысле слова как "искусство государственного управления" и в узком
смысле как "управление различными сферами государственной деятельности".
И. Юсти (умер в 1771 г.) были написаны такие книги, как "Основание науки
полиции" (1756) и "Основание силы и благополучия государств" (1760), которые
были переведены в 1772 г. И. Богаевским на русский язык. По мнению Юсти,
полиция имеет троякое значение.

9.

Прежде всего под полицией подразумеваются "уставы и учреждения,
направленные к умножению общественного благосостояния и средств страны".
Это есть "общая полиция страны", которая основывается на государственной
опеке и надзоре за торговлей, хозяйством городским и сельским и хозяйством
самого государства. Другое значение полиции - это уставы и учреждения, цель
которых - поддержать в жизни граждан правосудие, порядок, благосостояние
материальное и умственное, а также согласовать счастье отдельных союзов с
общественным благосостоянием. Третье значение полиции - забота "о порядке
и чистоте в городах", охватывающая надзор за ремесленниками, за средствами
прокормления, мерами и весами и т.п. Во всех трех значениях полиция
стремится к тому, чтобы "благосостояние отдельных семейств согласовать с
благосостоянием всех". Это задачи и цель полицейской деятельности.

10.

Предметы полицейской деятельности Юсти разделял на три категории: 1) полиция
недвижимых имуществ. Цель - такое пользование, при котором эти имущества приносили
бы наибольшую пользу. Для этого необходимо заботиться о хорошей культуре земледелия
и о земледельцах; 2) полиция движимых имуществ, обязанных своим происхождением
"труду, стараниям и промыслам". Здесь полиция старается о направлении ремесел,
торговли, оборотов и кредита, монеты; 3) наконец, полиция относится к духовной
деятельности. Государство имеет право не допускать культов, признаваемых вредными.
И. Зонненфельс (1732 - 1817) (основная работа: "Grundsatze der Polizei, Handlung und
Finanzwissenschaft" (Wien, 1765)) дальше развивает полицейское право. Науку полиции он
отличает от науки промышленности. Первая имеет своей задачей безопасность, вторая создание средств к благосостоянию.
Вслед за Юсти и Зонненфельсом возникла полицейская литература, создавшая
теоретические начала полицейской деятельности. В работах того времени под
полицейской деятельностью понималась охрана публичного и гражданского порядка и
прав граждан. Полицейская власть государства проявлялась в создании полицейского
законодательства, в надзоре, в предупредительных мерах и полицейской юрисдикции

11.

В начале XIX в. начинается новый этап развития науки о государственном управлении.
Это было связано с возникновением правового государства, с тем, что в этот период в
экономическом и политическом строе европейских государств последовал ряд крупных
перемен, изменивших основу полицейского государства и поставивших перед
юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов. В этот период
происходят законодательное закрепление основных неотчуждаемых прав личности,
установление задач государства и пределов государственного вмешательства в жизнь
общества, обеспечение законности в управлении. Отношения в сфере государственного
управления становятся более сложными. Все эти и другие вопросы требовали своего
практического разрешения и нуждались в научном анализе.
В отличие от полицейского государства в правовом государстве за личностью и
народом признается право на свободу и самоопределение в частной, общественной и
политической жизни. Это право осуществляется путем участия народа в издании законов,
отправлении правосудия (суд присяжных) и управлении. Эти формы народоправства
значительно расширяются благодаря свободе печати, собраний и союзов.

12.

Другой характерной чертой правового государства является подчинение всей его
жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы
государства, особенно представители администрации. Полномочия последней точно
ограничены законом, действия подчинены контролю самостоятельных и независимых
судов, на граждан возлагается обязанность повиноваться администрации лишь постольку,
поскольку ее распоряжения и требования основаны на законе. Таким образом, между
администрацией и гражданами возникают правовые отношения, которые отсутствуют в
полицейском государстве, где администрация всевластна, а подданные бесправны.
Учеными-государствоведами начала формироваться теория прав человека, от
государства стало требоваться, чтобы оно признало неприкосновенность личного
достоинства гражданина и его прав. Прежней концепции "полицейского государства"
пришла на смену концепция "правового государства", в котором гарантировалась свобода
личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной
правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство
власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового
государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж.Ж. Руссо, теория
разделения властей Дж. Локка и Ш. Монтескье.

13.

Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому
учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей;
человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолютной целью
составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив).
Отсюда неотъемлемые свойства (атрибуты) граждан: свобода, ограниченная только
такими законами, в создании которых гражданин участвовал своим голосом; юридическое
равенство и гражданская самостоятельность, заключающиеся в том, что своим
существованием и самосохранением гражданин обязан своим собственным силам, а не
чьему-либо усмотрению.
Реальные изменения в практике государственного управления, указанные доктрины и
теории оказали существенное влияние на "науку о полиции". В этих условиях такие
авторы, как, например, Г. Берг, Р. Моль, постарались сузить круг задач, предоставленных
полиции, определив ряд принципов относительно границ ее власти, и вообще построить
науку о полиции на началах правового государства. В частности, Р. Моль выделил из
государственного права административное право, регулирующее организацию и
деятельность администрации. Другие ученые предлагали обратиться к разработке
полицейского права, внешних функций полицейских органов и отличию их от судебных
функций.

14.

Признав за гражданами право на самоопределение, правовое государство тем самым
отказалось от вмешательства в их частную жизнь, в особенности же от преследования
нежелательных верований и политических убеждений. Но, отказавшись от полицейской опеки,
правовое государство в то же время значительно расширило круг культурных задач. Развитие
железных дорог, почтовых и телеграфных сношений, устройство земельных отношений, вызванное
отменой крепостного права, необходимость более энергичной борьбы с холерой, чахоткой и другими
бичами человечества - все это вело к расширению задач управления. В том же направлении влияло
распространение избирательных прав на новые слои населения. Так, предоставление политических
прав рабочему классу в значительной степени привело к развитию фабричного законодательства, к
организации бирж труда, государственного страхования рабочих, вообще к развитию так называемой
социальной политики, преследующей интересы трудящихся слоев народа.
Наиболее полно и систематизированно в тот период теория государственного управления в
условиях правового государства была разработана немецким ученым Л. фон Штейном (1815 - 1890).
Его основные идеи о государственном управлении изложены в семитомном труде "Учение об
управлении" (1865), а также в книге "Handbuch der Verwaltungslehre" (1876). Последняя на русском
языке вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И.Е.
Андреевского под названием "Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и
законодательств Франции, Англии и Германии" (СПб., 1874).

15.

В предисловии к указанной работе профессор И.Е. Андреевский писал, что Л. Штейн выступает
создателем замечательного учения об управлении (Die Verwaltungslehre).
Л. Штейн, исходя из понятия о государстве как об объединении людей, дает анализ одной из
форм государственной деятельности - правительственной, рассматривая эту деятельность как
осуществление государственной воли, определенной законом .
В работах того времени, в которых рассматривались методологические основы этого учения,
отмечалось, что Л. Штейн рассматривал цель государственного управления в осуществлении
исполнительной властью государственной воли, закрепленной в законах законодательными
учреждениями. При этом непосредственно государственное управление он рассматривал как процесс,
посредством которого исполнительная власть стремится приспособить внешний мир к поставленным
законом целям государства.
Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить,
что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой
государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л.
Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в
законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в
том, что благодаря ему воля государства - закон - получает осуществление в объективно
существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельности последнего.

16.

Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые
представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной
деятельности. Л. Штейн называл их областями управления. Исходя из задач государства он делил
области управления на две группы. Первая группа касается отношений государства с другими
государствами и определяется прежде всего задачей строить мирные отношения с другими
государствами (управление через министерство иностранных дел) и гражданами (консульства).
Самостоятельность, честь и сила отдельного государства по отношению к другому государству есть
предмет управления вооруженной силы (военного министерства). Более подробно Л. Штейн
рассматривает управление в военной сфере в своей работе "Учение о военном быте как часть науки о
государстве" (СПб., 1875).
Во второй группе, касающейся внутренних отношений государственной жизни, Л. Штейн
выделяет несколько областей управления. К первой относится хозяйственная жизнь, основу которой
составляют финансы. Вторая связана с обеспечением неприкосновенности личности и осуществления
гражданами частного права.
Стремясь обеспечить наилучшим образом удовлетворение некоторых общественных
потребностей, современное государство начинает брать в свои руки ведение разных предприятий.
Почта и телеграф уже перешли в руки государства, железные дороги постепенно переходят. Но
особенно быстро совершается переход в руки городских управлений таких предприятий, как
водоснабжение, канализация, освещение, трамваи и телефоны.

17.

Третья область управления именуется Л. Штейном внутренним управлением.
Она включает сферы, связанные с обеспечением условий для жизни и
деятельности граждан (народонаселение, общественное здоровье, нравы,
образование и др.).
Штейн писал, что, ставя себе многочисленные задачи, правовое государство
привлекает к осуществлению их прежде всего сам народ в лице его
представителей. Народные представители намечают те общественные нужды,
которые подлежат удовлетворению, и те реформы, которые необходимы для их
удовлетворения. В тех же странах, где парламентские порядки получили
наибольшее развитие, высшее заведывание задачами управления поручается
министрам, назначаемым из наиболее влиятельных политических деятелей и
ответственным перед парламентом не только за законность, но и за
целесообразность своих действий. Удовлетворение же местных нужд, а также
интересов,
свойственных
какой-либо
одной
общественной
группе,
предоставляется в правовом государстве всецело выборным представителям
данной местности или группы.

18.

Наряду с развитием земского, городского и общинного самоуправления в
правовом государстве наблюдается значительное развитие общественной и
частной самодеятельности. Исторический опыт доказал, что проявления частной
предприимчивости уменьшают запросы, предъявляемые к деятельности
государства со стороны частных лиц, значительно облегчая ему в то же время
достижение разных культурных задач управления. Вот почему правовое
государство не только отменило разного рода формальности, стеснявшие ранее
возникновение и деятельность обществ и союзов, но и стало наделять их
правами, оказывать им кредит и выдавать ссуды. Но государство не ограничилось
одним только поощрением частной самодеятельности: опыт обнаружил, что
сколько-нибудь широкая и совершенная удовлетворительная организация
некоторых отраслей управления немыслима без содействия частных обществ и
добровольных сотрудников. Вот почему при осуществлении таких отраслей
городского управления, как народное образование, призрение бедных,
санитарное дело, городские управления привлекают к содействию и частные
просветительные общества, и добровольных сотрудников.

19.

По мнению Штейна, наиболее полезным подобное сотрудничество органов
самоуправления с частными обществами и союзами оказалось при организации
страхования от безработицы. Попытки некоторых городских управлений организовать эту
отрасль страхования собственными силами потерпели неудачу. И лишь там, где городские
общины соединились для достижения этой цели с профессиональными союзами рабочих,
дело помощи безработным стало успешно развиваться.
Таким путем правовое государство объединяет в культурной деятельности
представителей государства и частных лиц, управляющих и управляемых, органы
самоуправления и частные общества. И если в полицейском государстве удовлетворение
нужд государства предоставлялось одним только чиновникам, то в правовом государстве
эти нужды получают удовлетворение путем самоуправления и самодеятельности всего
народа.
Труды Л. Штейна оказали значительное влияние на развитие теории государственного
управления, наук государственного и административного права и не потеряли своего
методологического значения до настоящего времени.
Важные методологические выводы о природе, сущности и организации
государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX начала XX в., таких, как А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, М.Н. Коркунова, В.В.
Сокольского, М. Рейснера, Н.И. Лазаревского и ряда других.

20.

При анализе этих работ необходимо иметь в виду, что все они были написаны
в условиях самодержавного строя, когда все функции верховной власти в России,
как законодательства, так и управления, находились в руках государя. В связи с
этим в теории российского государственного и административного права в
рассматриваемый период делается определенное различие в характере
государственного управления в России и в западных конституционных
государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих
работах делается вывод о том, что государственное управление в
демократическом конституционном государстве является самостоятельной
сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в
различных областях государственной жизни.

21.

А.Д. Градовский, рассматривая категорию государственного управления,
отмечал, что в конституционных государствах учение об осуществлении
верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее
понятие управления вследствие разграничения законов и распоряжений, прав
законодательной и прав административной власти, причем права
законодательной власти предоставляются совместно главе государства и
народному представительству; вот почему там учение об осуществлении прав
законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя
как бы часть основных законов страны. Напротив, в неограниченных монархиях,
где права законодательной и административной власти соединены в одном лице,
где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо
труднее провести черту различия, учение об осуществлении прав как
законодательной, так и административной власти может быть соединено.

22.

Определяя содержание государственного управления, он анализировал
административную деятельность государства и отмечал, что эта деятельность не
может состоять только в применении закона. Законодатель дает исполнительной
власти и определенные полномочия, указывая цели ее деятельности и порядок
использования ее полномочий.
Говоря об административных функциях государственной власти, А.Д.
Градовский делил их на два больших отдела. Один включает исполнение
требований законодательства, направленных на осуществление функций,
необходимых для государственной жизни (налоги, безопасность и т.п.). Другой
отдел связан с осуществлением задач, которых нельзя достигнуть путем
осуществления частной деятельности, таких, как почта, транспорт, телеграф и
проч.

23.

В своем фундаментальном труде "Начала русского государственного права"
А.Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом
как государственного права, так и права управления (административного права).
Он писал, что учение о государственном управлении есть учение об
осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех
целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он отмечал,
что учение об осуществлении государственных целей может быть рассмотрено с
точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных
целей государственного управления; учение об этих практических мерах и
способах и составляет науку об управлении, или полицейское право.
Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению
которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их
осуществлению. Оно имеет в виду, во-первых, распределение этих задач между
разными государственными установлениями и, во-вторых, организацию
установлений, соответствующую предположенным целям.

24.

Большое значение анализу сущности и содержания государственного
управления придавал Н.М. Коркунов. В своем фундаментальном учебнике
"Русское государственное право" он, характеризуя формы проявления
государственной власти, писал, что в конституционных государствах, где
законодательство осуществляется с участием народного представительства, оно
обособляется от других элементов проявления государственной власти. Под
управлением обозначаются те функции, которые осуществляются правительством
без участия народного представительства.
Этот государствовед также отмечал тесную взаимосвязь между
государственным управлением и законодательством. Он писал, что в
конституционном государстве ни законодательство без управления, ни
управление без законодательства быть не могут. По его мнению, управлять значит применять общее законодательство к делам и определенным случаям.
Когда случай не объемлется общим законодательством или законодатель его не
предвидел или не определил, орган управления определяет порядок разрешения
этих случаев отдельно.

25.

Н.М. Коркунов рассматривал государственное управление в рамках науки
государственного права. Он выделял, в частности, верховное управление, подчиненное
управление и самоуправление. Верховное управление - это управление, в котором власть
государя проявляется непосредственно и как подчиненное управление, осуществляемое
от его имени и по его повелению соответствующими органами и лицами .
М. Рейснер в статье "Управление" Энциклопедического словаря братьев Гранат
отмечал, что в государстве управление или администрация отличается от других сфер
деятельности - законотворчества и суда. Такое отличие обусловливается материальными
различиями отдельных функций государственной власти и характеризует управление как
одну из форм государственной деятельности. В этом смысле законотворчество
представляет собой нормативную функцию власти, которая выражается в создании
правовых норм. Суд осуществляет декларативную функцию и декларирует в отдельном
случае спорное право или правовые состояния и интересы. Управление разрешает
конкретные задачи согласно установленным нормам при помощи, с одной стороны,
юридических актов (повелений), а с другой - непосредственного производства той или
иной деятельности.

26.

По мнению М. Рейснера, государственное управление включает заведование
административным аппаратом, ведение общего хозяйства страны, управление
социальными вопросами, полицейское управление, военное управление, а также
управление в других сферах государственной жизни.
В.В. Сокольский отмечал, что все учение об управлении может быть разделено
на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое
изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и
компетенцию органов управления, и учение о самой деятельности управления,
содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих
меры и способы управления.

27.

Он писал, что под государственным управлением в конституционных
демократических государствах понимается правительственная деятельность,
отличающаяся от деятельности законодательной. Это различие объясняется
принципиальным различием в самом характере органов законодательства и
управления. Вместе с тем он отмечал, что в России это различие не носило
принципиального характера, поскольку все функции верховенства содержались в
руках самодержавного государя. При этом государственное управление в
Российском государстве в обширном смысле есть решение государством
поставленных им для себя целей. Сюда относятся и законодательная, и
полицейская, и финансовая, и судебная деятельность государства, а также
деятельность государства по отношению к церкви. Для российского
государственного права более важным является деление государственного
управления на управление верховное и подчиненное. Верховное управление есть
область непосредственной деятельности монарха, управление подчиненное есть
область деятельности установленных монархом органов, которым передается
известная степень власти и которым вверяется выполнение определенных задач
управления на основании издаваемых монархом законов и учреждений.

28.

А.И. Елистратов в курсе лекций "Административное право" писал, что
законность деятельности государственной власти достигается благодаря
возможности обособить законодательную функцию государства от прочих
функций государственной деятельности. Государственное управление становится
правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция задача издания законов - различается и обособляется от задачи государственного
управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих
между органами власти и обывателями, государственная власть этим нисколько
не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу
законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов.
Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах
государственного управления.

29.

А.И. Елистратов прямо отмечал, что, если законодательство и управление обособить
только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство
закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и
управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации.
Связанность государства правом требует именно такой организации государственной
власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы
различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его
управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с
тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от
закона в делах государственного управления. Законы будут занимать почетное место в
кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить изменчивое усмотрение правящей власти.
В.Ф. Дерюжинский в учебнике "Полицейское право" писал, что термином
"управление" обозначается совокупность различных проявлений деятельности
государства, направленной на осуществление задач, присущих ему как правомерному и
культурному союзу.

30.

Соответственно, с различными задачами государства управление распадается
на ряд отдельных отраслей, группировка которых может быть представлена в
следующем виде. Во-первых, финансовое управление, на котором лежат заботы
по изысканию материальных средств и употреблению их на государственные
цели. Во-вторых, управление внешними делами, вытекающее из необходимости
для каждого государства установить известные отношения с другими
государствами и озаботиться их регулированием. В-третьих, военное управление,
к области которого относятся заботы по обеспечению государства вооруженными
силами в целях охранения принадлежащей ему территории и защиты населения
от опасностей, могущих угрожать ему извне. В-четвертых, организация
правосудия и судебное управление, задачами которого являются обеспечение за
населением закономерных способов защиты гражданских прав и установление
целесообразной репрессии уголовных нарушений. Наконец, в-пятых, внутреннее
управление в собственном смысле, на долю которого выпадает оказание
населению всевозможного содействия в развитии его культурных интересов и
удовлетворении многосложных потребностей его материального и духовного
существования.

31.

Таковы те отдельные элементы, из которых составляется полная система
учения об управлении. Но многие из указанных отраслей управления уже давно
являются предметом самостоятельных научных систем. Так, управление делами
внешней политики изучается специальной отраслью юриспруденции международным правом; финансовое управление также имеет для своей
разработки особую научную систему - финансовое право, или науку о финансах;
учение об организации вооруженных сил и о военном управлении мало-помалу
специализируется в особое военное право; наконец, организация правосудия и
деятельность относящихся сюда учреждений изучаются специальными науками о
судоустройстве и судопроизводстве гражданском и уголовном. Вследствие этого
под учением об управлении обыкновенно разумеют науку, предметом которой
является разработка вопросов собственно внутреннего управления, т.е. той
области его, которая задачей своей имеет культурное развитие народа,
обеспечение
наиболее
благоприятных
условий
возможно
полного
удовлетворения потребностей его духовного и материального существования.

32.

Таково, по мнению В.Ф. Дерюжинского, содержание той научной системы,
которая под названием "учение об управлении" (Verwaltungslehre) или
"административное право" (Verwaltungsrecht) заняла выдающееся место в
современной схеме юридического и политического образования, заменив собой
прежнюю систему "полицейского права" (Polizeirecht) или "науки о полиции"
(Polizeiwissenschaft).
Глубокий анализ государственного управления как сферы государственной
деятельности был дан Б.Н. Чичериным в книге V "Управление" Курса
государственной науки. Взгляды Чичерина на государственное управление очень
интересны, в связи с чем полагаем возможным достаточно подробно их
рассмотреть.

33.

Так, Чичерин отмечает, что государственная власть разделяется на
законодательную, исполнительную (правительственную) и судебную. Эти три
отрасли соответствуют отношениям государственной власти к трем остальным
элементам государства: закону, государственной цели и правам граждан.
Законодательство устанавливает общие нормы, суд охраняет право. Управление
служит целям государства путем практической деятельности в отраслях
государственной жизни. Сюда относятся безопасность, благосостояние,
международные отношения.
Эти отрасли, разделяясь, получают соответствующие им органы. Разделение
может быть установлено в самой верховной власти, но еще чаще оно происходит
в подчиненных органах. Из этого образуется сложный организм властей и
учреждений, который, разветвляясь по всему государству, составляет, однако,
нечто цельное и единое, ибо все исходят от единой верховной власти и
представляют единую государственную волю в приложении к разнообразию
условий и элементов жизни. Государственная власть развивается в систему
учреждений.

34.

Управление в своей деятельности должно руководствоваться законом. Оно не имеет
права выходить из установленных законом пределов. Это основное правило всякого
государственного устройства. Даже в самодержавном правлении один государь может
отступать от закона, ибо он сам есть источник закона; подчиненным властям это не
дозволено. В границах закона правительственной власти предоставлено право издавать
обязательные постановления.
Управление существенно отличается и от суда. Они различаются как задачами, так и
способами действия. Суд имеет в виду охранение права, управление заведует общими
интересами. По мнению Чичерина, это различие порождает и различие в способах
действия.
1. Управление, имея в виду общую цель, действует общими мерами. Частные случаи
имеют для него значение настолько, насколько они подходят под общие требования.
Частные интересы того или другого лица вовсе до него не касаются. Суд, напротив, имеет в
виду исключительно частные случаи; ему принадлежит определение и охранение прав и
обязанностей тех или других лиц. Общие нормы служат ему руководством только в
приложении к частным случаям, поэтому он действует частными приговорами.

35.

2. Управление, имея в виду начало пользы, по существу своему изменчивое,
должно приноравливаться к разнообразным обстоятельствам, а потому действует
по усмотрению. Суд, напротив, имея в виду начала права, по существу своему
неизменные, действует на строгом основании закона.
3. Суд, охраняя права граждан, действует независимо от кого бы то ни было:
единственная для него норма есть закон. Управление, напротив, исполняя общие
цели, подчиняется руководству высшей власти, имеющей в виду совокупность и
единство всех интересов.
Судебная власть не вправе отменять незаконные постановления или
распоряжения правительства, это не входит в область ее полномочий. Но она
может отказать им в исполнении при столкновении с правами граждан. Без этого
немыслимо установление законного порядка в государстве. Таким образом, суд
является окончательной сдержкой в области исполнения.

36.

Чичерин отмечает, что две власти по самому своему характеру и назначению
должны быть разделены. При соединении их в руках администрации право
приносится в жертву правительственным целям, и тогда в государстве
водворяется произвол. Власть, привыкшая действовать по усмотрению в одной
области, будет так же действовать и в другой; против такой власти нет защиты.
Или, наоборот, если судебная власть ведает управлением, то начало пользы
втесняется в узкие рамки юридической формалистики и свобода действий
управления исчезает. Поэтому разделение обеих властей составляет основное
правило хорошего управления. Оно может подвергаться исключениям только на
низших ступенях, да и то лишь в пользу власти более или менее самостоятельной,
т.е. общественной. Здесь независимое положение лица, облеченного властью,
служит для граждан гарантией от произвола, а потому судебные функции могут
совмещаться с административными. Отсюда - коренное требование разделения
этих двух отраслей.
Таким образом, как мы видим, в российской и западной юридической науке
XIX - начала XX в. при анализе государственного управления четко ставился
вопрос: что представляет собой государственное управление?

37.

При анализе данного вопроса Л. Штейн и другие юристы полагали, что под
управлением понимается исполнительная (административная) деятельность
государства. Однако каждое государство издает законы и отправляет правосудие.
Исполнительная (административная) деятельность, стало быть, является лишь
одним видом или формой государственной деятельности. От законодательной и
судебной деятельности она заметно отличается как своим содержанием, так и
теми формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Так,
содержание и сущность законодательной деятельности государства состоят в
установлении общих юридических правил, которым обязаны повиноваться не
только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих
законодательных органов. Правда, эти органы могут заменить все старые законы
новыми, но пока старые законы действуют, их требованиям должны подчиняться
и законодательные органы.

38.

Иной характер носит судебная деятельность государства. Отправляя
правосудие, государство стремится лишь к тому, чтобы существующие законы
всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в нарушении их, подвергались
установленным наказаниям.
Гораздо шире и сложнее содержание административной деятельности
государства. В отличие от правосудия задачей государственного управления
является удовлетворение всех тех нужд народа и составляющих его
общественных классов, какие только признаются в данный момент задачами
государства. В этом отношении административная деятельность тесно примыкает
к законодательной, которая также стремится к удовлетворению нужд государства.
Но административная деятельность идет в этом направлении дальше и ближе
соприкасается с действительной жизнью, чем деятельность законодательных
органов. Эти последние лишь намечают, какие нужды государства должны быть
удовлетворены, ассигнуют необходимые для этого средства, издают
соответствующие законы, поручают удовлетворение намеченных нужд
административным органам, определяя их взаимные отношения, права и
обязанности. Но всего этого недостаточно для удовлетворения нужд государства.

39.

Как бы обстоятельны и совершенны законы ни были, удовлетворить
непосредственно какую-либо нужду государства, например потребность в
медицинской помощи или в народном образовании, они не в состоянии. Для
этого необходимо провести законы в жизнь и не только наметить, но и
осуществить желаемую реформу. А для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы
были назначены или выбраны соответствующие органы, которые позаботились
бы о создании необходимых учреждений (например, больниц, школ), пригласили
бы нужных специалистов (врачей, учителей) и следили бы за тем, чтобы
созданные учреждения и приглашенные служащие отвечали своему назначению.
Таким образом, в российской и западной юридической науке XIX - начала XX в.
содержание
государственного
управления
рассматривалось
как
административная
деятельность,
осуществляющая
предначертания
законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению
нужд и потребностей государства.

40.

Помимо своего содержания административная деятельность отличается от
законодательной и судебной еще тем, что осуществляется особыми органами в особых
формах. Законодательная деятельность осуществляется особыми специальными
органами: в конституционных государствах, например, парламентом совместно с
монархом или президентом республики. Проявляется названная деятельность в
издаваемых законах. Отправление правосудия также осуществляется особыми органами гражданскими и уголовными судами - и проявляется в судебных решениях.
Административная деятельность осуществляется самыми разнообразными органами и
проявляется в разнообразных формах. Так, среди административных органов имеются и
единоличные, и состоящие из многих лиц коллегиальные органы. Столь же
многочисленны и разнообразны формы административной деятельности. Прежде всего
администрация для выполнения возложенных на нее задач прибегает к тем же приемам и
средствам, какими пользуются и частные лица при ведении своих дел. При эксплуатации,
например, казенных лесов, земель, горных богатств и т.п. администрация ведет хозяйство
так же, как и частные предприниматели, нанимая рабочих, заключая с купцами и
подрядчиками разного рода договоры и сделки.

41.

К таким же частноправовым действиям прибегает администрация и при
постройке школ, больниц, сооружений путей сообщения и т.п. Но некоторые
задачи государства столь велики и сложны, что разрешить их путем частных
соглашений с отдельными лицами немыслимо. Взять хотя бы такую необходимую
задачу, как обеспечение трудовому народу надлежащей помощи во время
болезней, инвалидности, старости, в случае увечий и несчастных случаев. Для
осуществления этой задачи необходимы прежде всего громадные средства,
получить которые можно лишь путем обязательных, а не добровольных взносов.
Обеспечить надлежащую помощь всем нуждающимся в ней можно опять-таки
лишь в том случае, если сделать ее обязательной, т.е. если возложить на
некоторые органы или учреждения обязанность оказывать ее всем
нуждающимся. Необходимо, наконец, для осуществления рассматриваемой
задачи управления обязательное привлечение к ней всех заинтересованных
слоев населения, т.е. предпринимателей и рабочих.

42.

Столь же неизбежно применение принуждения в той или другой форме и степени и при
осуществлении всякой сколько-нибудь сложной задачи управления. Вот почему государство и
прибегает при осуществлении своих нужд к действиям, носящим принудительный, публичноправовой характер.
Некоторые из этих действий по своему юридическому характеру походят на законы и судебные
приговоры. Указы или административные распоряжения, например, отличаются от законов лишь тем,
что их обязательная сила распространяется на меньший круг лиц или не на всю страну, а лишь на
известную местность. Кроме того, административные распоряжения не должны противоречить
законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие
административные органы.
Иногда административным органам предоставляется право налагать наказания за совершение
мелких проступков или за нарушение административных распоряжений. В подобных случаях
деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени судебный характер.
Но гораздо чаще администрация совершает такие действия, которые ничего общего с законами и
судебными приговорами не имеют. К такого рода действиям относятся издаваемые администрацией
всевозможного рода приказы, которыми что-либо запрещается или требуется, выдача удостоверений
и разрешений на производство какого-либо промысла или на отправление профессии. Наконец,
администрация уполномочивается на применение в известных случаях силы, что имеет место при
производстве арестов, обысков, при высылке, при использовании оружия.

43.

Отмеченные нами различия между законодательной, судебной и административной
деятельностью в действительной жизни несколько затемняются тем, что на одни и те же
органы возлагается нередко осуществление самых разнородных обязанностей. Так, в
конституционных государствах с целью предотвратить произвол администрации в руках
народных представителей сосредоточено не только издание законов, но и утверждение
государственной росписи государственных доходов и расходов, надзор за управлением,
проверка выборов и некоторые судебные функции.
На судебные органы также возлагается нередко производство административных
функций, например удостоверение заключаемых между частными лицами сделок и т.п.
Наконец, административным органам предоставляются некоторые полномочия,
носящие законодательный и судебный характер. Ввиду этого в юридической литературе
законодательству, правосудию и управлению дается обыкновенно чисто формальное
определение.
Под
законодательством
подразумевают
всякую
деятельность
законодательных органов, под судебной деятельностью - всякую деятельность судебных
органов, а под государственным управлением - всякую деятельность административных
органов.

44.

В советской науке административного права анализ государственного
управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности
государственного аппарата получил свое дальнейшее развитие. Ученыеадминистративисты И.Н. Ананов, И.Л. Бачило, С.М. Берцинский, Ю.М. Козлов,
Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и ряд
других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного
управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ
понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного
управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и
др. В научной литературе административного права утвердилась концепция
государственного
управления
как
исполнительно-распорядительной
деятельности государственных органов .

45.

Так, Ц.А. Ямпольская определяла государственное управление как
исполнительно-распорядительную деятельность Советского государства, которая
состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь,
проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании,
учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного
управления. Можно отметить, что в своем определении Ц.А. Ямпольская
определяла государственное управление как функцию государства и выделяла
такие его признаки, как исполнительно-распорядительный характер,
направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов
государственного управления.
Г.И.
Петров
характеризовал
управленческую
(исполнительную
и
распорядительную, административную) деятельность как практическое
осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение
законов. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления.

46.

В работе "Теоретические проблемы государственного управления" А.Е. Лунев,
констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает
смешения сфер и форм осуществления государственной власти. Каждая система
этих органов действует в определенной области и на основе установленных
законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов
управления,
именуемая
исполнительно-распорядительной,
включает
деятельность, направленную на исполнение законов, и деятельность по
реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство).
Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают властные акты
управления.

47.

В учебнике "Советское административное право", изданном в 1986 г.,
советское государственное управление рассматривалось как исполнительная и
распорядительная деятельность по непосредственной практической организации
процессов в обществе. Исполнительной она является потому, что направлена на
исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В
процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными
распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства,
принимать обязательные для исполнения акты, применять меры
государственного принуждения и т.п.
Разрабатывались такие актуальные проблемы административного права, как
система и статус органов государственного управления, правовые формы и
методы государственного управления, акты управления, способы обеспечения
законности в государственном управлении <1>. Исследовались также вопросы
форм и методов государственного управления (Д.Н. Бахрах, М.И. Еропкин, Л.Л.
Попов, И.А. Галаган, Р.Ф. Васильев и др.).

48.

Большим достижением науки административного права явилось издание
шеститомного курса "Советское административное право", в подготовке которого
принимали участие ведущие советские ученые-административисты. Курс охватывал
следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977);
государственное управление и административное право (1978); управление в области
административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным
строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление
отраслями народного хозяйства (1982).
Так, в книге "Государственное управление и административное право"
рассматривались такие вопросы, как сущность советского государственного управления,
его принципы, анализировались административно-правовые нормы и регулируемые ими
отношения, складывающиеся в сфере управления. В этой книге применительно к анализу
советского законодательства был сделан методологический вывод о том, что ряд факторов
содержательного и формально-юридического характера позволяет рассматривать
категорию "государственное управление" как самостоятельную и отличную от
деятельности представительной власти, суда и прокуратуры.

49.

В основе этого разделения лежит то, что функции государства реализуют все
государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть.
Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда; в
основе лежат различия в методах и формах реализации функций государства.
Соответственно
выделяются
самостоятельные
виды
государственной
деятельности. Для каждого из них характерны специфическое назначение,
особый субъект - государственный орган, особые методы деятельности (способы
осуществления функций государства). В книге выделялись следующие виды
советской государственной деятельности: осуществление власти Советами,
государственное управление, правосудие и прокурорский надзор.

50.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные,
специфические именно для них и осуществляемого ими вида государственной деятельности
юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций. Высшие органы
государственной власти принимают акты высшей юридической силы, органы управления издают акты
управления, судебные органы издают особые судебные юридические акты (приговоры, решения,
определения, постановления), органы прокуратуры приносят протесты или представления.
Деятельность органов управления носит исполнительный и распорядительный характер. Суть ее
заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.
Исполнение - основной признак государственного управления как самостоятельного вида
государственной деятельности.
В связи с изложенным авторами книги сделан вывод о необходимости различать такие
категории, как:
социальное управление, т.е. деятельность всего государства по упорядочению
общественных отношений;
управление как организационная деятельность, призванная обеспечивать условия для
успешного осуществления возложенных на любой орган (организацию) функций;
государственное управление - деятельность, осуществляемая в общегосударственном
масштабе специальными субъектами - органами государственного управления.

51.

В следующих книгах этого курса рассматривались отрасли государственного
управления в зависимости от сфер жизнедеятельности государства и общества, в
которых они осуществлялись. Так, управление народным хозяйством включало
управление
промышленностью,
сельским
хозяйством,
капитальным
строительством, транспортом, связью, торговлей, жилищно-коммунальным
хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства
включало управление в области образования, организации науки, культуры,
здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в сфере
административно-политической деятельности относилось управление в области
обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного
порядка, юстиции и ряда других областей. При этом в работах с позиций
административного права рассматривались задачи управления, компетенция,
система органов управления и ряд других вопросов, касающихся организации
государственного управления.

52.

В книге "Советское административное право. Основы управления народным
хозяйством" (М., 1981) рассматривались как теоретические основы
государственного управления народным хозяйством (факторы, определяющие
организацию и правовое регулирование управления в данной сфере, общая
характеристика органов государственного управления народным хозяйством,
методы управления народным хозяйством, административно-правовой статус),
так и вопросы межотраслевого управления.
В
современный
период
российской
государственности
вопросы
административного права разрабатываются учеными-административистами с
позиции новых политической и экономической систем, нового российского
законодательства, закрепившего принцип разделения властей. Одной из первых
книг по административному праву, в которой на новом правовом материале
рассматривается сущность государственного управления, является учебник Д.Н.
Бахраха "Административное право" (М., 1993).

53.

В учебнике А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого и Ю.М. Козлова "Административное право
Российской Федерации" (М., 2003) государственное управление рассматривается с точки
зрения реализации исполнительной власти в сфере экономики, в социально-культурной и
административно-политической сферах. Большой интерес представляет данный авторами
теоретический анализ понятия и механизма исполнительной власти и ее соотношения с
государственным управлением .
К.С. Бельский рассматривает государственное управление как явление,
непосредственно связанное с осуществлением исполнительной власти. Исходя из этого
основополагающего признака он определяет государственное управление как основанную
на законе организующую юридически властную деятельность органов исполнительной
власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном
руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным
строительством. Автор справедливо подчеркивает, что государственное управление
включает планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и
контроль.

54.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что с позиций юридической науки
государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности,
направленный на исполнение, претворение в жизнь соответствующими государственными
органами законов и иных нормативных правовых актов.
С позиций анализа механизма деятельности правительственных учреждений рассматриваются
вопросы организации и функционирования государственного управления и юристами иностранных
государств.
Так, в ФРГ понятие административного права связывается с понятием публичного управления,
которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов.
Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в
русле континентально-европейской традиции. Вся история европейской науки публичного управления
сводится к анализу развития административного права в отличие от США, где административное
право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX в., и претерпело значительное
влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления,
административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - реального публичного управления.
В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа: 1)
управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства; 2) управление периода
либерального "правового государства"; 3) управление периода "общества потребления", "государства
планируемой экономики".

55.

Источники административного права ФРГ можно представить в виде
определенной системы, "вершину" которой образуют Основной закон
(Конституция) и акты высших представительных органов (Бундестага и
Бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая
правительственные органы управления. Особое место в системе источников
права ФРГ занимают решения Федерального административного суда по
некоторым вопросам и нормы международных соглашений.
На основании Конституции ФРГ административная деятельность
осуществляется
на
пяти
ступенях.
Первая
ступень
соответствует
административной деятельности органов федерации; вторая ступень деятельности земельных административных органов; третья ступень деятельности администрации округов, находящихся под контролем
правительства земель; четвертая ступень - деятельности администрации районов
и городов на уровне районов; пятая ступень - деятельности администрации
общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не
индивидуальное) значение, представляют собой источники права .

56.

Основоположник германской школы административного права О. Майер определял
публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за
исключением законодательства и судопроизводства. Другой известный немецкий юрист, Г.
Еллинек, определял такое управление как деятельность в сфере правительственной
компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в
интересах государства и других носителей публичной власти. Немецкими административистами
рассматривались виды и формы государственного управления, а также акты управления.
Субъектами управления в первую очередь являются все органы исполнительной власти.
Значительную группу составляют административные органы территориальных объединений,
обладающие административными правами на определенной территории: федерация,
федеративные земли, округа и общины. Они осуществляют на территориях задачи управления.
Формы государственного управления зависят от сфер его осуществления. В зависимости от
данного критерия выделяются внеаппаратные и внутриаппаратные формы управления.
Внеаппаратные формы связаны с реализацией функций органа исполнительной власти в
определенных сферах государственной деятельности. Внутриаппаратные формы представляют
собой индивидуально-правовые предписания и внутриорганизационные меры, например
назначение лица на другую должность в том же органе исполнительной власти.

57.

Среди названных форм управления главным правовым инструментом является акт управления.
Посредством актов управления органы исполнительной власти выполняют свою функцию трансформируют право (законы) в конкретные, законные, направленные на граждан единичные акты.
Анализ категории государственного управления дал в своей работе "Французское
административное право" ученый-административист Г. Брэбан. Он ставит вопрос о том, что же такое
государственное управление.
Во-первых, необходимо избегать смешения представлений о сущности управленческой
деятельности в частном и публично-правовом смысле. Административное право регулирует
организацию и функционирование государственного аппарата управления, его взаимоотношения с
отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и
взаимоотношения частных лиц.
Во-вторых, из сферы государственного управления должны быть исключены некоторые виды
государственно-правовой деятельности, которые не относятся к государственному управлению. В
этом смысле область административного права необходимо отграничить от сопредельных сфер.
Прежде всего недопустимо смешение государственного управления с политикой. Политика есть
прерогатива парламента, правительства и президента республики в том значении, в котором это
закреплено во французском праве. К политике относится все, что связано с выбором наиболее общих
направлений национально-государственного развития, юридические аспекты которого подпадают под
режим конституционного права.

58.

Необходимо разграничивать управленческую и судебную деятельность.
Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых функций по
своей специфике, ибо его суть в разрешении конфликтов и споров.
Взаимодействие управленческой и судебной сферы проявляется как в области
управления правосудием, так и в области административной юстиции.
Естественно, что деятельность судебных инстанций любого рода основывается на
процессуальных и судоустройственных нормах, а не на нормах
административного права. Кроме того, существует административная юстиция самостоятельная ветвь французского правосудия, чья цель - регулировать
конфликты между гражданами и органами государственного управления или
между самими этими органами и учреждениями. Административная юстиция
основывает свои решения на нормах административного права.

59.

В-третьих, не следует смешивать управленческую и техническую деятельность
при осуществлении властных полномочий.
Г. Брэбан приходит к выводу, что, с одной стороны, вся управленческая сфера
имеет публично-правовое, т.е. государственное, содержание. Но, с другой
стороны, в самой государственно-правовой деятельности управленческая сфера
четко отделена от политической, судебной и технической.
Нормы административного права о государственном управлении, как
отмечает Г. Брэбан, регулируют три сферы деятельности. В первой из них
государственному аппарату управления принадлежит монополия (армия,
правосудие, почта и т.д.). Во второй он действует параллельно с предприятиями и
гражданами, т.е. там, где управленческие функции раздваиваются (школы,
лечебно-медицинские учреждения, жилой фонд, транспорт). В третью сферу
аппарат государственного управления вмешивается на субсидиарных началах,
когда частная инициатива не приводит к успеху или когда отсутствуют
государственные учреждения, способные устранить проблемные ситуации.

60.

Таким образом, государственное управление рассматривается как один из
видов государственной деятельности, отличающийся от деятельности
законодательной и судебной, направленный на исполнение соответствующими
государственными
органами
законодательных
актов.
Государственное
управление не исключает и подзаконного нормотворчества.
При этом следует сказать и о том, что в ряде работ по административному
праву зарубежных государств для обозначения государственной деятельности в
указанной сфере вводится понятие "публичная администрация" (administration
publique, administration publica, public administration и т.д.). Обязательными
субъектами административно-правовых отношений признаются органы и
учреждения публичной администрации, административное право устанавливает
границы деятельности публичной администрации, закрепляет правовой статус
служащих органов публичной администрации, определяет формы контроля за
ней.

61.

Вместе с тем в российской научной литературе сложился устойчивый перевод
данного термина как "государственное управление". Понятие государственного
управления используется в немецком и французском административном праве.
Понятие публичной администрации, являясь общесоциологическим, по своему
содержанию многозначно, а по объему весьма широко.
В связи с изложенным полагаем, что использование понятия "публичная
администрация" является более уместным в таких общественных науках, как
политология, социология и др. В теории административного права для
обозначения указанной государственной сферы представляется обоснованным
использование
исторически
сложившегося
понятия
"государственное
управление".

62.

СПАСИБО !!!
62