Правовые механизмы обеспечения единства системы государственной власти Российской Федерации

1. Тема 7 Правовые механизмы обеспечения единства системы государственной власти Российской Федерации»

2.

Единство системы государственной власти РФ
Схема 61
«...единственным источником государственной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ
» / Ст. 3 Конституции РФ
Федеральные
органы
государствен
ной власти
Государственную власть в Российской Федерации осуществ ляют
Президент Российской Федерации, Федеральное Собра ние (Совет
Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской
Федерации, суды Российской Федерации / ч. 1 ст. 11. Конституции
РФ.
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществ ляют образуемые
ими органы государственной власти / ст. 11. ч. 2 Конституции РФ.
Система органов государственной власти республик , краев, областей, городов
федерального значения, автономных областей, автономных округов уста навливается
субъектами Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с основами
конституционного строя РФ и общими прин ципами организации представительных и
исполнительных органов государственной власти , установленными федеральным законом /
ст. 77 ч. 1 Конституции РФ.
Органы
государственн
ой власти
субъектов
Российской
Федерации
Органы
законодатель
ной
(представитель
ной) власти
Глава 5 Конституции РФ: «Федеральное Собрание – парламент
Российской Федерации (Совет Федерации, Государственная
Дума РФ)».
Органы
законодатель
ной
(представительн
ой)
государствен
ной власти
Органы
исполнительн
ой
государствен
ной власти
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных ) и исполни тельных органов
государственной власти субъектов Российской Фе дерации » (в ред. от 28.12.2010)
Парламенты республик , представительные (законодатель ные) органы краев ,
областей, автономных округов , автономной области , городов федерального
значения .
Глава 6 Конституции РФ «Правительство Российской Федерации»
Федеральный закон РФ от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принци пах
Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской
организации законодательных (представительных ) и исполни тельных органов
Федерации» от 14.05.1997 № 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010);
государственной власти субъектов Российской Фе дерации »
(в ред.
Указы Президента Российской Федерации от09.03.2004 № 314
от 28.12.2010)
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и
Правительства, министерства и другие органы исполнительной власти
от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы
республик ,
главы
В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного
и структуры федеральных органов
администраций , правительства и
исполнительной власти» включает:
ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы
иные органы исполнительной
- Правительство РФ;
власти других субъектов РФ .
исполни тельной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной
- Федеральные министерства;
власти в России, основанную на принципе подчинения нижестоящих органов вышестоящим /
- Федеральные службы;
ст. 77 Конституции РФ.
- Федеральные агентства
Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои
территориальные органы . Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ имеют
возможность взаимного делегирования полномочий / ст. 78 Конституции РФ .
Глава 7 Конституции РФ «Судебная власть »;
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации » от 31.12.1996 № 1-ФКЗ
Органы
судебной
власти
Конституционный Суд РФ / ст. 125 Конституции РФ
Конституционные (уставные ) суды
Органы
исполнительн
ой
государствен
ной власти
Органы
судебной
власти
Федеральные суды общей юрисдикции (составляют подсистему ):
- Верховный Суд РФ / ст. 126 Конституции РФ .
- Верховные суды республик ;
- краевые, областные суды ;
- суды городов федерального значения ;
- суды автономной области и автономных округов ;
- районные суды ;
- военные и специализированные суды ;
- мировые судьи (являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ).
Федеральные арбитражные суды (составляют подсистему ):
- арбитражные суды округов ;
Высший Арбитражный суд РФ /ст. 127 Конституции РФ
- арбитражные суды субъектов РФ .
Единую систему государственной власти составляют государственные органы Российской Федерации, представляющие совокупность органов законодательной (представительной),
исполнительной и судебной власти.

3. Проявления принципа единства системы государственной власти

1. Единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ.
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах Российской
Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Вместе с тем эти
органы должны учитывать и положение ст. 10 Конституции: «государственная власть в РФ
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную».
Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы
государственной власти должны по своей природе и функциям соответствовать одной из
групп этих органов.
2. Соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, обозначенным в
Конституции Российской Федерации. То есть, для осуществления законодательной
деятельности создается представительный орган государственной власти; исполнительную
власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти. Что касается судебной власти,
она в целом устанавливается федеральным конституционным законом. Не должны
создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем
более – судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ.
3. Единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом
(например, выборы населением депутатов законодательного собрания).
4. Наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями.
Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи
оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной
территории и т.д.
5. Формирование эффективных взаимоотношений между ветвями государственной власти на
федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, реализуя свои
полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и
исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов во взаимоотношениях
друг с другом. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются
согласительными процедурами, либо в судебном порядке.

4. Ведущая роль законодательной власти в общей структуре государственной власти обусловлена:

• во-первых, тем, что осуществляющий ее орган –
парламент – получает легитимацию путем прямого
волеизъявления населения страны (всеобщие выборы)
и выступает, таким образом, как орган народного
представительства;
• во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена
исключительным правом законодательствовать, и
именно она создает ту правовую основу, в рамках
которой только и могут действовать другие ветви
государственной власти.
• в-третьих, функцией Федерального Собрания РФ и
законодательных органов субъектов федерации
созидателя единого правового пространства.

5. Достижение единства законодательной власти предполагает

1. Снятие всех противоречий между Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами, принятыми по предметам ведения Федерации, и конституциями
и законами субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации.
2. Приведение в соответствие с Конституцией РФ федерального и регионального
законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
3. Повышение компетентности работников законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ, работающих на профессиональной или
полупрофессиональной основе:
а) изменение (уточнение) избирательного законодательства;
б) формирование высокой политической и правовой культуры у работников, занятых
реализацией избирательных технологий, чтобы в законодательные (представительные)
органы государственной власти избирались не те, кто «жаждет» быть депутатом, а те, кто
хочет и может квалифицированно участвовать в законотворческом процессе;
в) организация профессиональной учебы депутатов;
г) учет при оценке деятельности депутата эффективности его участия в
законотворческом процессе.

6. Продолжение схемы

4. Повышение уровня работы аппарата законодательных органов:
а) структура аппарата, нацеленная на обеспечение эффективного правотворчества, и не на подготовку своими силами проектов законов;
б) укомплектование аппарата профессионалами высокого класса, для чего
хорошо иметь политологические факультеты в крупных вузах, а на юридических
факультетах (на конкурсной основе) готовить юристов, хорошо владеющих
техникой законотворческого процесса;
в) шире практиковать стажировку региональных специалистов в Государственной Думе, в законодательных собраниях субъектов РФ, у которых
накоплен положительный опыт, и в парламентах зарубежных стран;
г) рассматривать работников аппарата как реальный резерв законодательных
органов субъектов РФ и парламента России.
5. Внедрение в каждом субъекте Российской Федерации эффективной
системы сбора, анализа и использования информации, содержащейся в СМИ и
научных трудах, для законодательной деятельности субъектов РФ.
6. Информирование населения о вновь принятых законах через систему
информирования предприятий, учреждений, организаций о вновь принятых
законах.

7. Основные способы выстраивания и укрепления вертикали исполнительной власти:

1. Координация в системе управления методами административно-правового
регулирования: нормативные акты, издаваемые федеральным правительством или
разработанные в аппарате правительства, внесенные затем в парламент и принятые в
качестве закона, обязательны к исполнению на всей территории страны.
2. Использование принципа верховенства федерального законодательства, принятие
постановлений и распоряжений, обязательных для всех органов исполнительной власти в
качестве основного или одного из основных инструментов реализации федеральным
центром своих целей.
3. Деятельность другой несущей конструкции единой вертикали исполнительной власти,
в качестве которой выступают такие структуры, как министерства, службы, агентства, их
региональные отделения, компетенция которых охватывает предметы исключительного
ведения федерации, (например, сферы обороны, безопасности, внешнеэкономических
связей). Организационно они строятся практически на тех же принципах централизации, что и
выполняющие аналогичные функции министерства и ведомства унитарного государства.
4. Создание федеральными органами исполнительной власти своих территориальных
подразделений (в соответствии со ст. 78 ч. 1 Конституции РФ). Особенно широкую сеть
территориальных органов обычно имеют министерства, ведающие вопросами
промышленной политики, сельского хозяйства, природоохранной деятельности.

8. Продолжение схемы

5. Формирование функциональной вертикали, связывающей в пределах единой
отрасли управления сотрудников федеральных органов исполнительной власти с их
коллегами в правительствах регионов, муниципальных службах. Конституция РФ (ч. 2 ст.
77) прямо устанавливает: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации».
6. Развитие множественных форм сотрудничества, облекающих в реальность
конституционное положение о единой системе исполнительной власти. Они включают
разработку федеральными министерствами программ, методических рекомендаций,
информационно-аналитических материалов, поступающих в региональные управления
той же компетенции, проведение совещаний, встреч, семинаров координационного
характера, экспертизу нормативных актов, принимаемых в регионах.

9. Проблемы формирования единой исполнительной вертикали

1. Незавершенность и противоречивость процесса:
а) разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;
б) распределения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Это приводит, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов исполнительной власти различных уровней в сферы
компетенции друг друга; с другой – к переброске вышестоящими органами территориального управления на плечи
нижестоящих органов проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.
2. Категоричность конституционной нормы: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации» (часть 1 статьи 110 Конституции России), не позволяющей никакому другому
государственному органу «приобщиться» к федеральной исполнительной власти.
3. Возможность взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации (ст. 78, п.п. 1, 2 Конституции РФ) должна подкрепляться обоюдным согласием и
соответствующим финансовым, кадровым и прочим обеспечением. А здесь потребности и возможности разных
уровней власти не всегда совпадают.
4. Субъекты Российской Федерации по Российской Конституции имеют высшие органы власти. А если это так, то они
должны иметь и местные государственные органы, в том числе исполнительные. То есть, в субъектах Российской
Федерации должна существовать система исполнительной власти, включающая в себя два уровня – уровень
субъектов Федерации и местный уровень. Однако конституционное положение об отделении органов местного
самоуправления от системы органов государственной власти создало своеобразную юридическую основу для
исключения местного самоуправления из поля действия государственной исполнительной дисциплины, что
подготовило почву для двоякого рода последствий.
В пункте «в» части 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации, например, отмечается, что Конституционный
Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции «между высшими государственными органами
субъектов Российской Федерации».

10. Последствия отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти

Во-первых, вывод органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (а значит и
из единой исполнительной вертикали страны) создает правовую основу для того, чтобы их место в этой
вертикали заняли иные государственные или общественные институты. А это практически автоматически
(строго в рамках Конституции Российской Федерации) ведет к восстановлению государственных
(Федерации в целом или субъекта Федерации) опеки или контроля над местным самоуправлением. И
ссылки на его самостоятельность (как это диктует Конституция Российской Федерации) ничего
принципиально не меняют.
Во-вторых, местное самоуправление все больше приравнивают к разновидности общественного
самоуправления. А это не так. При всей их внешней схожести (оба призваны удовлетворять в рамках
существующего законодательства повседневные потребности и интересы граждан), они имеют
принципиально различную сущность.
а) Обязательность местного самоуправления, органов местного самоуправления устанавливается
Конституцией РФ; общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан.
б) С местным самоуправлением граждане связаны фактом проживания на определенной
территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов
независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования
(исключение составляет ТОС).
в) Местное самоуправление выполняет задачи, определенные государством (связанные с
жизнеобеспечением населения), обеспечивая тем самым четкое функционирование единой
исполнительной вертикали страны; общественные объединения свободны в выборе направлений своей
деятельности.
В-третьих, назрела настоятельная необходимость не отделения органов местного самоуправления от системы
органов государственной власти, а обеспечения их полной и реальной самостоятельностью в реализации
конституционно (законодательно) закрепленных за ними предметов ведения.

11. Пути совершенствования системы органов исполнительной власти субъектов федерации

После исследования исполнительной власти в Российской Федерации
коллектив научных работников Института государства и права РАН пришел к
выводам, что:
1. «Система исполнительной власти в Российской Федерации существует и имеет
наиболее общие конституционные основы ее формирования. Эти
конституционные положения являются явно недостаточными для
организации обеспечения функционирования системы в адекватном режиме
тем процессам, которые свойственны российскому обществу в последнее
десятилетие. Органическое законодательство РФ в части обеспечения
нормативной основой потребностей системы исполнительной власти не
получило необходимого и предусмотренного Конституцией РФ наполнения. В
связи с этим можно фиксировать крайнюю неустойчивость системы, ее
периодические, в весьма коротких временных рамках, изменения
(структурные, целевые, кадровые), что не соответствует парадигме
«развитие». Состояние системы, результаты ее функционирования и качество
нормативной основы ее организации и деятельности продолжают оставаться
одной из острейших проблем современной России. Пути продвижения к
решению этой проблемы включают и факторный анализ».

12. Продолжение схемы

2. Одна из групп факторов, которые следует учитывать при обосновании
направлений преобразования системы исполнительной власти, связана:
а) с самой системой государственной власти в целом;
б) с причинами конфликтов и противоречий в устройстве и
функционировании органов исполнительной власти;
в) с порядком отношений органов исполнительной власти с другими
ветвями государственной власти и органами местного самоуправления.
3. Устранение источника остроты этой группы обстоятельств, которым является
неустойчивость, отсутствие методологии организации государственной
власти, эклектизм в формировании ее систем. Это не позволяет обеспечить
необходимые условия управления развитием данной ветви власти.
Происходит неизбежное нарушение логической и операциональной связи
между такими элементами основ организации, как обеспечение структурной
и функциональной определенности субъектов в системе исполнительной
власти в целом и в ее отдельных подсистемах.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. /Отв. ред.
И.Л. Бачило. -М., 1998. С. 420.

13. Предложения по формированию системы органов государственной власти субъектов РФ:

1. Внести в Конституцию РФ полноценную главу о системе исполнительной власти в
Российской Федерации, где была бы отражена структурная и функциональная
характеристика этой системы, системные взаимосвязи федеральной исполнительной
власти и исполнительных ветвей власти ее субъектов.
2. До внесения поправок в Конституцию, связанных с легитимацией исполнительной власти
в России, осуществить подлинную ревизию состава и правового положения органов,
формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению
делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ.
3. Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации, более оправданно положение,
когда высшее должностное лицо субъекта РФ (глава республики, губернатор области и
т.п.) возглавляет непосредственно высший орган исполнительной власти субъекта РФ.
Такой порядок уже есть в ряде субъектов РФ. Этот опыт, следует глубоко изучить,
сравнить с опытом тех субъектов РФ, где наряду с главами субъектов РФ действуют и
руководители правительств субъектов РФ.
4. По результатам изучения и обобщения региональной практики законодатель Российской
Федерации должен сделать свой окончательный вывод, так как «двоевластие» в
государственных органах исполнительной власти не оправдано ни на федеральном, ни
на региональном уровнях.

14.

СИСТЕМА СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд
РФ
Федеральные суды
Верховный Суд РФ
Верховные суды
республик
Суды автономной
области и автономных
округов
Федеральные
арбитражные суды
округов
Краевые и областные
суды
Районные суды
Арбитражные
апелляционные суды
Суды городов
федерального значения
Военные суды
Федеральные
арбитражные суды
субъектов РФ
Специализированные
суды
Специализированные
арбитражные суды
СУДЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционные (уставные) субъектов РФ
Мировые судьи