Публично-правовые образования как субъекты гражданского права

1.

Лекция
Публично-правовые образования как субъекты
гражданского права

2.

План
1. Особенности гражданской правоспособности
публично-правовых образований
2. Участие публично-правовых образований в
гражданском обороте
3.
Ответственность
публично-правовых
образований по обязательствам

3.

1. Особенности гражданской правоспособности публичноправовых образований

4.

Публично-правовые образования:
• Российская Федерация
• Субъекты Российской Федерации
• Муниципальные образования

5.

• Публично-правовые образования создаются для достижения
строго определенных целей, поэтому их участие в гражданских
правоотношениях обусловлено достижением этих целей и
является следствием объективной необходимости.
• В состав гражданской правоспособности публично-правовых
образований входят такие элементы, которые юридическим и
физическим лицам просто не присущи.

6.

Можно говорить о специальной гражданской правоспособности, которая
имеет свои особенности, а именно:
1)
государственные образования вправе быть собственниками любых
вещей, в том числе ограниченных в обороте, причем без соблюдения какихлибо
условий.
Более
того,
некоторые
элементы
гражданской
правоспособности могут принадлежать только государству, например,
государственная монополия на определенные виды деятельности;
2)
публично-правовые образования могут приобретать имущество в
собственность по специфическим основаниям (принудительное отчуждение,
изъятие, национализация, реквизиция и конфискация);
3)
имущество публично-правовых образований переходит в частную
собственность по особым правилам, образующим институт приватизации;
4)
именно публично-правовые образования (и никто другой) вправе
создавать унитарные предприятия и т. п.;
5)
в некоторых отношениях публичное образование участвовать не может
(договор коммерческой концессии, договор ренты и др.).

7.

• Многие положения об участии публично-правовых образований в
гражданском обороте подчиняются нормам о юридических лицах,
являющихся некоммерческими организациями. Это вытекает из смысла
нормы п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которой к публично-правовым
образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических
лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если
иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
• К публично-правовым образованиям не могут быть применены многие
нормы, регламентирующие правовое положение юридических лиц, както: нормы о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, их
учредительных документах, отношениях с учредителями, государственной
регистрации и др.
• Однако не ко всем юридическим лицам применяются общие положения –
для ряда из них установлены специальные основания. Что касается
государственной регистрации, то муниципальные образования, равно как и
их уставы, могут подлежать государственной регистрации, а в
государственной регистрации таких публично-правовых образований,
которые сами относятся к числу государственных – Российской Федерации и
ее субъектов, – просто не существует необходимости.

8.

• Кроме того, необходимо отметить, что если понятие юридического
лица определяется исключительно в гражданском праве, то
конструкция государства (государственного или муниципального
образования)
–
предмет
изучения
конституционного
(государственного) и административного и иных отраслей права.
Поэтому раскрытие вопроса о правовой природе указанных
образований, их сущности и признаках не может быть осуществлено
только на основе методов науки гражданского права.
• В связи с тем, что метод гражданско-правового регулирования прямо
противоположен административно-правовым методам, необходимым
условием
вступления
государства
(государственного
или
муниципального образования) в гражданский оборот является «отказ»
этого субъекта от некоторых только ему присущих характеристик
(суверенитет, власть), входящих в противоречие с общими принципами
гражданского права. В связи с этим в п. 1 ст. 124 ГК РФ в отношении
государства (государственного или муниципального образования) еще
раз (как и в п. 1 ст. 1 ГК РФ) получил закрепление принцип равенства
всех участников гражданских правоотношений.

9.

2. Участие публично-правовых образований в гражданском
обороте

10.

• Публично-правовые
образования
могут
осуществлять
внутренние и внешние государственные займы, в частности,
путем выпуска государственных ценных бумаг.
• Публично-правовые образования могут участвовать в
корпоративных отношениях путем приобретения долей участия
(акций) в уставном капитале хозяйственных обществ. Как
правило, публично-правовые образования приобретают доли
участия (акции) не на вторичном их рынке, а в ходе приватизации
в порядке, установленном специальным законодательством.
Другим способом приобретения права участия в делах и
капиталах
хозяйственных
обществ
является
внесение
государственного или муниципального имущества в качестве
вклада в их уставные капиталы с целью оплаты дополнительных
акций и увеличения уставных капиталов.

11.

• Среди гражданских правоотношений, в которых участвуют публичноправовые образования, в первую очередь следует назвать правоотношения
собственности (публичной собственности). Материальную основу для
самостоятельного участия данных субъектов в гражданском обороте
составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности.
Российская Федерация и ее субъекты являются субъектами права
государственной собственности в отношении объектов соответственно
федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 214 ГК РФ).
Соответственно муниципальные образования являются субъектами права
собственности муниципальных образований (ст. 215 ГК РФ).
• Основное отличие правоотношений публичной собственности от
правоотношений частной собственности заключается в том, что объекты
публичной собственности могут и должны использоваться по строго целевому
назначению – для материального обеспечения публичных функций.
• Органы местного самоуправления, обеспечивающие, как следует из ст. 130
Конституции РФ, самостоятельное решение населением вопросов местного
значения,
владение,
пользование,
распоряжение
муниципальной
собственностью, могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных
и финансовых средств.

12.

• Публично-правовые образования принимают широкое участие в
отношениях
приватизации,
а
также
в
отношениях
противоположной направленности – реквизиции, конфискации и
национализации – обращению в публичную собственность имущества
частных лиц (ст. 242,243,306 ГК РФ).
• Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества»
• Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации»

13.

• Публично-правовые образования могут стать субъектами
наследственных правоотношений – приобрести право на
имущество, составляющее наследственную массу. Субъектами
права наследования могут быть Российская Федерация, ее
субъекты и муниципальные образования (п. 2 ст. 1116, ст. 1151, п.
1 ст. 1162 ГК РФ).
• В случаях,
предусмотренных
федеральными
законами,
Российская
Федерация
может
принимать
участие
в
исключительных гражданских правоотношениях – авторских,
патентных и иных.

14.

• Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования
участвуют в обязательственных правоотношениях, как правило,
вытекающих из договоров, например, в обязательствах по поставке
продукции для федеральных государственных нужд. Кроме того, они
выступают заказчиками подрядных работ для государственных
(муниципальных)
нужд,
научно-исследовательских,
опытноконструкторских и технологических работ, возмездного оказания услуг.
• Гражданский кодекс РФ (параграф 4 главы 30, параграф 5 главы 37)
• Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»
• Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном
оборонном заказе»
• Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров,
работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

15.

• Государственные и муниципальные образования участвуют и во
внедоговорных обязательствах, в частности, по возмещению
вреда,
причиненного
соответственно
государственными
органами,
органами
местного
самоуправления
и
их
должностными лицами (ст. 1069, 1070 ГК РФ).

16.

Формы участия публично-правового образования в
гражданском обороте
• государство, его субъекты и муниципальные образования могут
осуществлять свои гражданские права и обязанности как
непосредственно, так и через специально созданные ими для
этих целей юридические лица (опосредованное участие).
Так, согласно п. 1 ст. 113 ГК в организационно-правовой форме
унитарных
предприятий
действуют
государственные
и
муниципальные предприятия. В случаях и в порядке, которые
предусмотрены законом о государственных и муниципальных
унитарных предприятиях, на базе государственного или
муниципального имущества может быть создано унитарное
казенное предприятие.

17.

• В соответствии со ст. 125 ГК РФ гражданские права и
обязанности от имени публично-правовых образований
осуществляют (исполняют) органы государственной власти
либо соответствующие органы местного самоуправления в
пределах своей компетенции. По специальному поручению от
имени указанных субъектов могут выступать также граждане и
юридические лица в случае и в порядке, предусмотренных
законами, указами Президента РФ и постановлениями
Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и
муниципальных образований.

18.

• Приватизация,
управление
и
распоряжение
иным
государственным имуществом (прежде всего недвижимым) и
земельными ресурсами России, в том числе закрепление
имущества за создаваемыми Российской Федерацией унитарными
предприятиями и публичными учреждениями, осуществляются
Федеральным агентством по управлению государственным
имуществом (Росимущество) и его территориальными органами
.
• Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О
Федеральном агентстве по управлению государственным
имуществом»

19.

20.

• Полномочия по созданию унитарных предприятий, не
относящихся к категории казенных, предоставляются иным
государственным органам, чаще всего отдельным министерствам и
ведомствам. Следует отметить, что функции по управлению
унитарными предприятиями между федеральными органами
исполнительной власти четко не разделены.
• Отдельные функции по управлению имуществом Российской
Федерации и ее представлению в гражданских правоотношениях
выполняют Министерство культуры РФ, Министерство юстиции
Российской Федерации, некоторые иные министерства и
ведомства, созданные по отраслевому признаку, а также
Управление делами Президента РФ.
• Система
органов
государственной
власти
субъектов
РФ
устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и Федеральным
законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .

21.

• Компетенция между исполнительными органами субъектов РФ
распределяется, как правило, аналогично распределению
компетенции
между
федеральными
министерствами
и
ведомствами.
• Что касается органов субъектов РФ и муниципальных органов, то
к числу уполномоченных логично отнести те из них, которые
вправе распоряжаться имуществом, составляющим казну
субъекта
(правительства
субъектов
РФ)
или
казну
муниципального
образования
(местные
администрации
муниципальных образований).

22.

Функции Министерства имущественных и земельных отношений
Нижегородской области
3.5. В сфере земельных и имущественных отношений:
3.5.1. Проведение процедуры учета государственного имущества и ведение Реестра имущества
государственной собственности Нижегородской области, внесение изменений в Реестр
имущества государственной собственности Нижегородской области.
3.5.2. Разработка с учетом требований законодательства Российской Федерации и
Нижегородской области проектов нормативных правовых актов по вопросам приватизации,
управления государственным имуществом и земельными ресурсами.
3.5.3. Оказание государственной услуги по предоставлению информации из Реестра имущества
государственной собственности Нижегородской области.
3.5.4. Осуществление передачи имущества, находящегося в государственной собственности
Нижегородской области, в муниципальную собственность и принятие имущества
муниципальной собственности в государственную собственность Нижегородской области.
Оформление актов приема-передачи имущества с одного уровня собственности на другой.
и др.
(Постановление от 22 марта 2018 г. N 183 «Об утверждении Положения о министерстве
имущественных и земельных отношений Нижегородской области»)

23.

24.

Управление делами муниципальных образований
осуществляют органы местного самоуправления:
представительный орган муниципального образования;
высшее должностное лицо (глава) муниципального
образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального
образования и обладающие собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.

25.

26.

• Все эти органы (в том числе представительные) являются
юридическими лицами, а значит, могут создаваться и действовать
в форме муниципальных учреждений, которые, в свою очередь,
могут наделяться полномочиями действовать от имени
муниципального образования в гражданских правоотношениях.
• Как правило, в гражданских правоотношениях муниципальное
образование
проявляет
себя
посредством
своих
исполнительных
органов,
которые
в
большинстве
муниципальных
образований
именуются
местными
администрациями. Наименования органов, создаваемых
местными администрациями, самые разнообразные – управы,
управления, департаменты, комитеты, комиссии, коллегии,
отделы, советы, сектора и др.; четкого различия между ними как
видами органов обычно не проводится.

27.

Опосредованное участие публично-правового образования в
гражданском обороте
• Опосредованное участие публично-правового образования в
гражданском обороте проявляется путем вступления в него созданных
государством юридических лиц, принимающих обязанности и
приобретающих права не для образования, а для себя.
• Наиболее приемлемым вариантом определения статуса органа
государственной власти (местного самоуправления) является правовая
конструкция такого вида юридического лица, как учреждение (ст. 120
ГК РФ), тем более что оно наделяется имуществом, закрепляемым на
праве оперативного управления. Следует отметить, что правовая
природа учреждения как вида юридического лица, которое может
создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе
государством), однако властными полномочиями не обладает, отлична
от правовой природы органа государственной власти.
• Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами. При их недостаточности
субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет
собственник соответствующего имущества.

28.

3. Ответственность публично-правовых образований по
обязательствам

29.

• Как и все иные субъекты гражданских правоотношений,
публично-правовые
образования
несут
самостоятельную
имущественную ответственность. Российская Федерация не
отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных
образований, а субъекты РФ и муниципальные образования не
отвечают по обязательствам друг друга, а также по
обязательствам Российской Федерации (п. 3–5 ст. 126 ГК РФ).
Публично-правовые образования не отвечают также по
обязательствам созданных ими юридических лиц (п. 2 ст. 126),
кроме случаев, предусмотренных законом.

30.

• Так, в соответствии с п. 6 ст. 113 ГК РФ собственник имущества
несет субсидиарную ответственность по обязательствам
казенного предприятия в случае недостаточности имущества
последнего; согласно п. 2 ст. 120 п. 4 ст.123.22 ГК РФ при
недостаточности
денежных
средств
субсидиарную
ответственность по обязательствам казенного учреждения
несет собственник его имущества.
• Также по обязательствам бюджетного (автономного)
учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при
недостаточности имущества учреждения, на которое может быть
обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет
собственник имущества бюджетного (автономного) учреждения
(п. 5, 6 ст. 123.22 ГК РФ).

31.

• Пределы гражданско-правовой (имущественной) ответственности
публично-правовых образований установлены п. 1 ст. 126 ГК РФ.
• Публично-правовые
образования
отвечают
по
своим
обязательствам принадлежащим им на праве собственности
имуществом, кроме имущества, которое закреплено за
созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления, а также имущества,
которое может находиться только в государственной или
муниципальной собственности.

32.

• Имущественная ответственность органов государственной власти (местного самоуправления)
определяется их правоспособностью, которая, как уже указывалось, носит целевой характер. Так
что обратить взыскание на денежные средства государственного органа возможно лишь в пределах
суммы, выделенной указанному органу по определенной строке сметы расходов. Если же
ответственность наступила вследствие неисполнения обязанности, расходы на которую не
предусмотрены в смете расходов и (или) не согласованы с органом, осуществляющим
финансирование, указанная сделка должна быть признана недействительной по основаниям,
предусмотренным ст. 168 ГК РФ.
• Выступая в гражданском обороте от своего имени, орган государственной власти (местного
самоуправления) отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве оперативного
управления имуществом. Особенности этой ответственности определены законом.
• Законодатель определяет, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны
субъекта РФ или казны муниципального образования. В этих случаях от имени казны выступают
соответствующие финансовые органы, если такая обязанность не возложена на другой орган,
юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 ГК РФ). Основанием для возложения этой
обязанности на другой орган, юридическое лицо или гражданина является правило п. 3 ст. 125 ГК
РФ, согласно которому в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами
Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и
муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать
государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и
граждане.

33.

• Возмещению подлежит вред, причиненный гражданину или
юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления либо
должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не
соответствующего закону или иному правовому акту акта
государственного органа или органа местного самоуправления.
• Государство отвечает за вред, причиненный гражданину действиями
должностных лиц органов дознания, предварительного следствия,
прокуратуры
и
суда,
и
несет
ответственность
перед
реабилитированными жертвами допущенных ими политических
репрессий.
• Реабилитированный имеет право на возмещение имущественного
вреда, компенсацию морального вреда, восстановление в трудовых,
пенсионных, жилищных и иных правах, восстановление чести,
достоинства и деловой репутации.

34.

• В соответствии со ст. 306 ГК РФ в случае принятия Российской
Федерацией закона, прекращающего право собственности,
убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого
акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются
государством.
• Возможность
введения
специальных
ограничений
ответственности Российской Федерации и ее субъектов в
гражданских отношениях с участием иностранных юридических
лиц, граждан и государств предусмотрена ст. 127 ГК РФ. Для
определения оснований и пределов установления иммунитетов
принят специальный Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. №
297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного
государства и имущества иностранного государства в
Российской Федерации» .

35.

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!