Назначение и правила составления нормативно - правовых и организационно - правовых документов (часть 1)

1. Тема 4. Назначение и правила составления нормативно-правовых и организационно-правовых документов (часть 1)

Тема 4. Назначение и правила составления
нормативно-правовых и организационноправовых документов (часть 1)
1. Назначение нормативно-правовых актов, издающие органы, оформление,
юрисдикция:
1.1. Официальная правовая информация;
1.2. Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое
значение;
1.3. Неофициальная правовая информация.
2. Порядок подготовки правовых актов (законов, указов, постановлений, распоряжений,
решений, приказов).

2.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция
В сфере юридической деятельности и правовой информатизации широко применяется термин
"правовая информация". К правовой информации относятся, прежде всего, правовые акты, а также вся
информация, которая связана с правом: материалы подготовки законопроектов и других нормативных
правовых актов, их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых
норм, изучения практики их применения. В правовую информацию включаются также материалы о
правовом образовании и разработке научных концепций развития права.
Исходя из сказанного, правовую информацию можно определить как массив правовых актов и
тесно связанных с ними справочных, нормативно - технических и научных материалов, охватывающих
все сферы правовой деятельности.
Правовую информацию, в зависимости от того, кто является ее "автором", то есть от кого она
исходит и на что направлена, можно разделить на три большие группы:
официальная правовая информация,
информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение,
неофициальная правовая информация.
1. Официальная правовая информация - это информация, исходящая от полномочных
государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование
общественных отношений.
2. Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение, - это
информация, исходящая от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий, и
направленная на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.
3. Неофициальная правовая информация - это материалы и сведения о законодательстве и
практике его осуществления (применения), не влекущие правовых последствий и обеспечивающие
эффективную реализацию правовых норм.

3.

1.
Назначение нормативно-правовых актов, издающие
органы, оформление, юрисдикция
1.1. Официальная правовая информация
Официальная правовая информация, в свою очередь, подразделяется на нормативную правовую информацию и иную официальную
правовую информацию.
Нормативная правовая информация
Нормативная часть правовой информации, составляющая ее ядро, - это совокупность нормативных правовых актов (далее НПА) во всем
их многообразии и динамике.
Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим
органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм.
Начало и срок действия нормативных актов
Нормативные акты действуют во времени, причем начало действия определяется моментом их вступления в силу.
В законодательстве РФ существует три способа установления этого момента:
нормативный акт вступает в силу со времени его принятия или опубликования;
время вступления в силу определяется истечением установленного срока после опубликования акта;
нормативный акт вступает в силу с момента, прямо указанного в нем или в законе, утверждающем этот акт.
В зависимости от срока действия нормативные акты можно разделить на:
временные акты;
акты неопределенно длительного действия.
В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного
характера, рассчитанное на многократное применение (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.96 N 781-II
ГД).
Таким образом, норма права рассчитана не на какой-то конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев,
обстоятельств, определяемых каким-либо общим признаком, и тем самым норма права рассчитана на определенную категорию, вид
общественных отношений. Нормы права представляют собой общие, типичные варианты поведения.
Норму права отличают от юридических предписаний ненормативного характера следующие конкретные признаки:
1) неоднократность применения (то есть норма права не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и
рассчитана на реализацию всякий раз, когда налицо обстоятельства, предусмотренные данной нормой. Она не исчерпывается однократным
применением);
2) неперсонифицированность (то есть норма распространяет свое действие не на индивидуально определенные субъекты, а, как
правило, на круг лиц, органов, организаций, объединенных каким-то общим признаком (род занятий, пол, жительство на определенной
территории и т.д.)).
Оба признака правовой нормы следует брать в единстве, причем первый признак имеет основное значение, поскольку он прямо
отражает направленность нормы на регулирование определенного вида отношений, установление меры поведения.

4.

1.
Назначение нормативно-правовых актов, издающие
органы, оформление, юрисдикция
Правовая информация
Официальная правовая информация
Информация индивидуальноНеофициальная правовая
правового характера, имеющая
информация (не влечет правовых
юридическое значение
последствий)
1. Нормативная правовая информация:
договоры
материалы подготовки,
Законы:
жалобы, заявления,
обсуждения и принятия законов
законы РФ о поправках к Конституции
порождающие юридические
и иных нормативных правовых
РФ
последствия
актов
федеральные конституционные законы
материалы учета и
федеральные законы (в т.ч. Кодексы)
систематизации
Подзаконные акты:
законодательства
акты Президента РФ
материалы статистики по
акты Правительства РФ
правовым вопросам
акты фед. органов исполнительной
образцы деловых бумаг
власти
комментарии законодательства
Международные договоры и соглашения
научные, научно-популярные,
Внутригосударственные договоры
учебные и иные труды по
2. Иная (ненормативная) официальная
вопросам законодательства
информация:
ненормативные акты общего характера
акты официального разъяснения
правоприменительные акты

5.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Норма права касается:
а) круга государственных органов, организаций, учреждений;
б) круга должностных лиц;
в) всех граждан или некоторой их категории, определяемой тем или иным общим признаком (военнослужащие,
пенсионеры, работники какой-либо отрасли хозяйства и т.д.);
г) того или иного конкретного государственного органа, учреждения, организации независимо от их
персонального состава (определение общих полномочий);
д) конкретного должностного лица (Президента РФ, Генерального прокурора РФ и т.д.) независимо от того, кто
персонально занимает соответствующую должность.
Юридическая сила нормативного правового акта - это свойство акта порождать определенные правовые
последствия. Юридическая сила акта указывает на место акта в системе правовых актов и зависит от положения и
компетенции органа, издавшего акт.
Характерная черта системы правовых актов - ее иерархическое строение, в соответствии с которым
каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице, находится в соподчиненности с другими актами, то
есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов над другими. Акты обладают неодинаковой
юридической силой, зависящей от места органа, его издавшего, в системе органов государства и его компетенции.
Акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, акты нижестоящих органов должны издаваться в
соответствии с ними, так как обладают меньшей юридической силой.
В соответствии с юридической силой нормативные правовые акты подразделяются на:
законы (законы РФ и законы субъектов РФ),
подзаконные акты,
международные договоры и соглашения,
внутригосударственные договоры.
Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (Статья 3.
Действие обязательных требований) определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения
содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной
экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора),
муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений,
аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

6.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Иерархическая система нормативно-правовых актов
В общем виде иерархическую систему нормативно-правовых актов России
можно представить следующим образом:
1) Конституция (Основной закон);
2) федеральные законы;
3) указы Президента;
4) постановления Правительства;
5) нормативные акты министерств и ведомств.
Особую группу образуют:
а) международные договоры России;
б) нормативные акты органов государственной власти субъектов Федерации.

7.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Законы
Закон – это нормативно-правовой акт, издаваемый высшим представительным
органом государственной власти и обладающий высшей юридической силой.
Акт такого типа принимается только органами власти (законодательными или
представительными) или гражданами страны через референдум.
Отметить или внести изменения в закон может только издавший его орган власти.
Акты такого типа регулируют процессы, связанные с развитием государства и общества.
Высшую юридическую силу имеет Конституция РФ, принятая всенародным голосованием.
Являясь законом, Конституция РФ - правовая основа законодательства РФ, применяется на всей
территории Российской Федерации. Все остальные законы и иные правовые акты, принимаемые
в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Законы РФ принимаются в виде:
- законов РФ о поправках к Конституции РФ;
- федеральных конституционных законов;
- федеральных законов (в том числе кодексов).
Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ.
Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным
конституционным законам.
К числу законов относятся также конституции республик, входящих в состав Российской
Федерации, уставы иных субъектов РФ, а также законы, принимаемые законодательными
органами субъектов Российской Федерации.

8.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Подзаконные акты
Подзаконные акты - это нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов. Они могут
конкретизировать нормы законов, толковать их или устанавливать новые нормы, но при этом должны соответствовать и не
противоречить законам. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм.
Подзаконные акты издаются на основе и с целью исполнения законов и представляют собой иерархически выстроенную
модель, в которой нормы должны соответствовать тем, что прописаны в источниках большей юридической силы, и быть
основой для актов уровнем ниже.
Акт государственного управления – это юридическая форма управленческого решения, посредством которой
реализуются задачи и функции государственного управления.
Они, в свою очередь, также подразделяются на несколько видов в зависимости от положения и компетенции органа,
издавшего подзаконный акт, и также имеют иерархическую структуру. Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ
принадлежит актам Президента РФ.
Акты Президента РФ принимаются в форме указов и распоряжений и не могут противоречить Конституции РФ и законам
РФ. Нормативные правовые акты Президента принимаются, как правило, в форме указов.
Акты Правительства РФ принимаются в форме постановлений и распоряжений, которые не могут противоречить
Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ. Акты Правительства РФ имеют большую силу по отношению к актам
федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства
принимаются, как правило, в форме постановлений.
Акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты) издаются на основе и во
исполнение не только Конституции РФ, законов РФ, указов Президента, но и постановлений Правительства РФ. Подзаконные
акты субъектов РФ имеют свою иерархическую структуру и распространяются на все лица и иные субъекты права, находящиеся
на территории соответствующего субъекта РФ.
Основные виды нормативных актов подзаконного характера в России делятся на:
общефедеральные акты (указы и распоряжения Президента РФ, постановления правительства, приказы министерств и
ведомств);
акты субъектов федерации (местные конституции, уставы, а также законы, принимаемые законодательными и
исполнительными органами власти региона);
муниципальные законы (распоряжения, решения или постановления, принимаемые мэриями, городскими советами и
аналогичными структурами).

9.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Международные законы
Особый вид нормативных актов – международные законы.
Они принимаются организациями во вне российской юрисдикции и делятся на два вида –
директивы, которые дают правительству конкретных стран выбирать, как именно реализовывать
принятые международные обязательства и постановления, где есть обязательные для прямого
исполнения всеми государствами требования.
В Конституции России указывается, что принципы и нормы, характерные для международного
права, и договоры РФ с другими государствами являются частью национальной правовой системы.
Внутригосударственные договоры
Внутригосударственный договор - нормативный правовой акт, регулирующий отношения между
Российской Федерацией и субъектами РФ, а также между различными субъектами РФ по вопросам,
представляющим для сторон взаимный интерес (разграничение предметов ведения и полномочий
между РФ и субъектами РФ, совместная деятельность в экономической области и т.п.).
Международные договоры
Международный договор - нормативный правовой акт, регулирующий отношения Российской
Федерации с иностранным государством или международной организацией.
В соответствии с Конституцией РФ международные договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора.
Конституция имеет приоритет в силу суверенитета Российской Федерации, верховенства
Конституции как основного закона. Это означает буквально следующее: требования международных
договоров и решения международных органов могут действовать только в той части, когда они не
противоречат нашей Конституции.

10.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Иная (ненормативная) официальная правовая информация
К иной (ненормативной) официальной правовой информации можно отнести:
- ненормативные акты общего характера;
- акты официального разъяснения;
- правоприменительные акты.
Акты общего характера, не являясь нормативными, создают серию правоотношений, в их
исполнении участвуют многие субъекты, но они исчерпываются однократным исполнением (решение
о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т.п.). Такого рода акты
принимаются полномочными государственными органами.
Акты официального разъяснения действующих норм - это акты толкования Конституции РФ
Конституционным Судом РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ и др. По вопросу правовой природы этих актов в научной литературе
нет единства мнений. Одни авторы относят акты официального разъяснения к актам толкования, не
содержащим новых норм, другие - к нормативным правовым актам. При этом не подвергается
сомнению реальное значение указанных актов в обеспечении единообразного применения законов в
судебной практике.
Правоприменительные акты - это индивидуально - правовые акты, принимаемые органами
законодательной, исполнительной власти, судебными, прокурорскими органами, государственными
инспекциями и т.д. Они относятся не к любому лицу, органу, организации (как нормативный акт), а к
определенному, конкретному субъекту правоотношения, регулируемого данным актом (судебный
приговор, решение о назначении пенсии, приказ директора предприятия об увольнении, Указ
Президента РФ о назначении на должность министра и т.д.).

11.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Уровни нормативных актов
Действие нормативно-правовых актов может распространяться на нескольких
уровнях.
Общефедеральные акты обязательны для исполнения на всей территории
России.
Акты субъектов федерации распространяются на резидентов отдельных
регионов, а также на всех лиц вне зависимости от прописки и гражданства,
приезжающих в субъект или временно в нем проживающих.
Муниципальные правовые акты, которые являются главным инструментом
местного самоуправления, распространяются на жителей города, округа или района,
а также приезжающих туда лиц.
Также можно выделить локальные правовые акты, особенность которых
заключается в узкой направленности.
Локальные нормативные документы организации.

12.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
1.2. Информация индивидуально-правового характера,
имеющая юридическое значение
Этот вид правовой информации отличается от официальной правовой
информации тем, что исходит не от полномочных государственных органов,
а от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий, граждан, организаций.
Правовую информацию индивидуально - правового характера,
имеющую юридическое значение, можно подразделить на:
договоры (сделки);
жалобы, заявления, порождающие юридические последствия.
1.
2.
Общие черты этих актов:
носят индивидуально - правовой характер,
направлены на создание (изменение, прекращение) конкретных
правоотношений.
Конкретный договор поставки заключается между двумя конкретными организациями,
влечет определенные юридические последствия - устанавливает права и обязанности
сторон договора, прекращается после исполнения условий договора. Иск, предъявленный
конкретным гражданином к конкретной организации по определенному поводу, также
порождает определенные юридические последствия.

13.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
1.3. Неофициальная правовая информация
Неофициальная правовая информация, представляющая собой материалы и сведения о
законодательстве и практике его применения, отличается от официальной правовой
информации и правовой информации, имеющей юридическое значение, прежде всего тем, что
не влечет правовых последствий. Ее можно подразделить на следующие группы:
материалы подготовки, обсуждения и принятия законов и иных нормативных правовых
актов;
материалы учета и систематизации законодательства (картотеки учета нормативных
правовых актов, предварительные материалы подготовки собраний и сводов законов,
неофициальные сборники нормативных правовых актов и т.д.);
материалы статистики по правовым вопросам (статистические данные о состоянии
преступности, правонарушениях и т.д.);
образцы деловых бумаг;
комментарии законодательства;
научные, научно - популярные, учебные и иные труды по вопросам законодательства.
Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей правовые
последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм
права. Так, мнения известных ученых, комментирующих, разъясняющих законодательство,
представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и
используются при реализации, применении правовых норм.

14.

1.
Назначение нормативно-правовых актов,
издающие органы, оформление, юрисдикция.
Неофициальная правовая информация, представляющая собой материалы и сведения о
законодательстве и практике его применения, отличается от официальной правовой
информации и правовой информации, имеющей юридическое значение, прежде всего тем, что
не влечет правовых последствий. Ее можно подразделить на следующие группы:
- материалы подготовки, обсуждения и принятия законов и иных нормативных правовых
актов;
- материалы учета и систематизации законодательства (картотеки учета нормативных
правовых актов, предварительные материалы подготовки собраний и сводов законов,
неофициальные сборники нормативных правовых актов и т.д.);
- материалы статистики по правовым вопросам (статистические данные о состоянии
преступности, правонарушениях и т.д.);
- образцы деловых бумаг;
- комментарии законодательства;
- научные, научно - популярные, учебные и иные труды по вопросам законодательства.
Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей правовые
последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм права.
Так, мнения известных ученых, комментирующих, разъясняющих законодательство,
представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и
используются при реализации, применении правовых норм.

15.

2. Порядок подготовки правовых актов (законов,
указов, постановлений, распоряжений, решений,
приказов)
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации (Утверждены постановлением Правительства
Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009с изменениями на 31 декабря 2020 года).
Немаловажное значение при рассмотрении вопросов об актах государственного
управления имеет изучение порядка подготовки, издания и действия актов государственного
управления (процесса создания, и обретения юридической силы актом государственного
управления).
Следует учитывать то обстоятельство, что требование к подготовке актов государственного
управления разрозненное и неоднозначное.
Так, применительно к актам Президента РФ такие требования установлены Указом
Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений
Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений,
распоряжений Правительства Российской Федерации" .
Проекты правовых актов Правительства РФ вносятся и рассматриваются в соответствии с
нормами Регламента Правительства РФ.
Подготовка и принятие нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от
13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

16.

2. Порядок подготовки правовых актов (законов,
указов, постановлений, распоряжений, решений,
приказов)
Можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) актов
государственного управления элементы:
1. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов
государственного управления.
2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы
исполнительной власти, а также должностные лица.
3. Подготовка проекта акта государственного управления. На этой стадии определяется срок
подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов
исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию).
4. Определение структуры и формы акта государственного управления, которая должна
обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.
Подписанный (утвержденный) нормативный акт должен иметь реквизиты:
а) наименование органа, издавшего его;
б) наименование вида акта и его название;
в) дата подписания (утверждения) акта и его номер;
г) наименование должности и фамилии лица подписавшего акт.
Соблюдение формы акта имеет большое значение для обеспечения законности при его издании.
Практика показывает, что именно в актах, изданных с нарушением требования о соблюдении формы акта,
чаще всего встречаются другие нарушения законности.

17.

2. Порядок подготовки правовых актов (законов,
указов, постановлений, распоряжений, решений,
приказов)
5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и
должностными лицами.
6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании
утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их части в связи с
изданием нового административного акта.
7. Издание (подписание, утверждение) акта государственного управления.
8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут
его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой
стадией принятия акта управления.
9. Направление принятого (утвержденного) акта государственного управления в
Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу
действия специальных нормативных актов это является обязательным).
10. Официальное опубликование акта государственного управления и вступление
его в силу имеет особо важное значение.
С действием актов государственного управления во времени связан вопрос об их
обратной силе. Как правило, акты государственного управления обратной силы не имеют.
Это, однако, не означает, что их действие не может быть распространено на отношения,
которые возникли ранее и вообще не были урегулированы правом.

18.

2. Порядок подготовки правовых актов
(законов, указов, постановлений,
распоряжений, решений, приказов)
Опубликование документов (Конституция РФ)
Для того чтобы законы исполнялись, они должны быть известны гражданам. В
этой связи Конституция РФ 1993 г. впервые в конституционном законодательстве
устанавливает, что закон должен быть доведен до всеобщего сведения.
Неопубликованные законы не могут применяться на территории Российской
Федерации. Более того, любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности граждан (а это и постановления Правительства РФ, и огромный
массив ведомственных актов), не могут применяться, если официально они не
опубликованы для всеобщего сведения.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона,
федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая
публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете",
"Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение
(опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации
(www.pravo.gov.ru).

19. ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К ЮРИДИЧЕСКОМУ СОДЕРЖАНИЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

ПРАВОВОЙ АКТ УПРАВЛЕНИЯ
не должен противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным
законам, федеральным законам, нормативным актам Президента РФ
должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения
и полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ
должен учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов
должен быть издан полномочным органом исполнительной власти
(должностным лицом) в рамках его компетенции
должен быть юридически обоснован, в нем должны быть четко выражены
основания его издания, юридические последствия
не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную
самостоятельность нижестоящих звеньев системы исполнительной власти
не должен ограничивать либо нарушать установленные законодательством
права и законные интересы граждан и негосударственных формирований
в сфере управления

20. Домашнее задание

Вопросы для обсуждения:
1. Назначение нормативно-правовых актов, издающие органы, оформление, юрисдикция:
1.1. Официальная правовая информация;
1.2. Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение;
1.3. Неофициальная правовая информация.
2. Порядок подготовки правовых актов (законов, указов, постановлений, распоряжений, решений,
приказов).