Эволюция противодействия коррупции в России. Тема 2

1.

ТЕМА 2.
ЭВОЛЮЦИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ В РОССИИ
1. Развитие правовых средств предупреждения коррупции в истории
России: периодизация.
2. Правовые основы противодействия коррупции в России:
дореволюционный период.
3. Правовые основы противодействия коррупции в России:
постреволюционный и советский периоды.
4. Правовые основы противодействия коррупции в России в конце
ХХ в.

2.

РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ
КОРРУПЦИИ В ИСТОРИИ РОССИИ: ПЕРИОДИЗАЦИЯ.
• Объективно коррупция в России существовала и существует, ибо данное явление
неразрывно связано с существованием самой публичной власти и имеет глубокие
исторические корни.
• Как только разрушительный характер коррупции стал очевиден для государства, оно
стало предпринимать активные меры борьбы с данным злом: организационные,
административные, в том числе правовые и т.п.
• Правовые средства – это закрепленные в законодательстве модели поведения
субъектов, направленные на предупреждение возможных злоупотреблений властью
вопреки интересам общества и государства, а также меры реагирования на факты
нарушения установленных с этой же целью обязанностей и запретов.
• Антикоррупционное законодательство – система нормативно-правовых актов,
принимаемых в государстве и направленных на борьбу с коррупцией с помощью
правовых мер.

3.

ВЗГЛЯДЫ УЧЕНЫХ НА ПЕРИОДИЗАЦИЮ БОРЬБЫ С
КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ
Так, например анализируя генезис
коррупции, Н.И. Басецкий и А.В. Башан
выделяют четыре периода:
1)
древний,
характеризующийся
развитием ранней государственности в
российских княжествах и Российской
империи IX-XV вв.;
2) дореформенный и пореформенный
периоды (XVI-XIX вв.);
3) советский период, охватывающий
большую часть XX в. (1917-1991 гг.);
4) постсоветский период, начавшийся в
1992 г.
Симоненко А.Н. в свою очередь определяет их следующим
образом:
1) ранний, связанный с принятием первых законодательных актов,
предусматривающих ответственность за коррупционные явления
при назначении наказания и его исполнении (Судебники 1497 и 1550
гг.), XV-XVI вв.;
2) дореформенный и пореформенный периоды (Соборное уложение
1649 г., указы Петра I), ХУП-ХУШ вв.;
3) советский период (уголовное и уголовно-исполнительное
законодательство 2030-х годов, УК РСФСР 1960 г. и ИТК РСФСР 1970
г.), 1918-1992 гг.;
4) постсоветский период (УИК РФ 1996 г., Закон РФ от 21 июня 1993
г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные
наказания в виде лишения свободы»), с 1993 г. по настоящее время

4.

ПРОБЛЕМА ПЕРИОДИЗАЦИИ
Причины расхождения мнений о периодизации
коррупцией в России с помощью правовых средств:
борьбы
с
1) По-разному определяются и оцениваются факторы развития
коррупции, прочие исторические факты и события. Так,
периодизация самой коррупции, ее становления и этапы
развития также является спорным вопросом.
2) Большой временной разрыв между появлением коррупции и
созданием правовых средств борьбы с нею как таковыми и
законодательной техникой. Последние появились достаточно
поздно и достигли заметного уровня совершенства лишь в XVII
веке.
3) В качестве объекта исследования берутся наиболее
распространенные
проявления
коррупции,
а
именно
злоупотребления
в
сфере
государственной
власти,
объединенные в определенную группу преступлений –
служебные (должностные) преступления.
4) Иногда исследование направлено на изучение проявлений
коррупции и правовых основ борьбы с нею на отдельной
территории и потому основывается на изучении конкретных
источников (напр., Древний г. Новгород, грамоты Великого
Новгорода).
Итак, всю длительную историю развития
российского государства и отечественного
антикоррупционного
законодательства
принято делить на следующие основные
периоды:
• Дореволюционный (1312 – 1917 гг)
• Советский (1917 – 1991 гг.)
• Постсоветский (1991 – 2008 гг)
• Современный (2008 г. по настоящее
время)
Некоторые
исследователи,
дополнительно выделяют
однако,
постреволюционный период (1917-1922 гг,
или 1917 – 1941 гг).

5.

ОТКУДА ПРИШЛА КОРРУПЦИЯ НА
РУСЬ?
• Появление коррупции вызвано ассимиляцией
культуры славян с культурой и традициями
восточных кочевников – обычаями задабривания
хана подарками, умением льстить, хитрить и
обманывать, чтобы добиться своей цели. Оттого
коррупция – неотъемлемая часть нашего
менталитета (А.И. Герцен).
• Коррупция родилась в нач. IX от системы
административного
управления
землями
Древнерусского государства – кормления, при
которой наместники государя, назначавшиеся от
года до трех лет, кормились исключительно за счет
подведомственного им населения. Данная система
также давала возможность присваивать себе
средства,
полученные
от
населения,
и
превышающие размер налога (виры), который шел
в казну.

6.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ФОРМЫ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
Форма
коррупции
Значение
Современный аналог
посул
незаконное вознаграждение, принимаемое должностным лицом от другого
лица за совершение в пользу последнего каких-либо действий (бездействий)
по службе - собственно взятка
Получение взятки (ст. 290 УК РФ)
мздоимство
совершение должностным лицом за незаконное вознаграждение действий
(бездействий) по службе, входящих в его служебные полномочия
Злоупотребление должностными
полномочиями (ст. 285 УК РФ) +
получение взятки (ст. 290 УК РФ)
лихоимство
совершение должностным лицом за незаконное вознаграждение незаконных
действий по службе
Превышение должностных
полномочий (ст. 286 УК РФ) +
получение взятки (ст. 290 УК РФ)
фаворитизм
оказание высшим должностным лицом (монархом) покровительства
конкретному лицу, основанного на личной симпатии и выражающегося в
оказании ему почестей и привилегий, продвижении его по службе в
отсутствии у такого лица необходимых знаний, умений и качеств
Фаворитизм, непотизм (кумоство).
Может рассматриваться также как
злоупотребление должностными
полномочиями (ст. 285 УК РФ) либо
как нарушение этических
требований, либо как проступок.
почесть
получение должностным лицом вознаграждения (подарка) за совершение
действий (бездействий), входящих в его служебные полномочия, до начала их
совершения
Получение взятки (ст. 290 УК РФ)
помин
получение должностным лицом вознаграждения (подарка) за совершение
действий (бездействий), входящих в его служебные полномочия, после их
совершения
Получение взятки (ст. 290 УК РФ)

7.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В
РОССИИ: ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
Данный период развития нашего государства занимает порядка тысячелетие, а период развития
антикоррупционного законодательства - более шести столетий.
Противодействие коррупции в эпоху Древней Руси и Московской Руси.
• Начальный этап (XIV - XV вв.). Наличие в законе формального запрета брать судьям
«тайные посулы», т.е. сверх установленной нормы. Источники: Двинская уставная грамота
1397–1398 гг.; Псковская судная грамота 1397 г.; Новгородская судная грамота 1471 г.;
Белозерская уставная грамота 1488 г.
• Основной этап ( кон. XV – XVI гг.) Связан с политикой Ивана III и Ивана IV. Принят
систематизированный законодательный акт – Судебник 1497 г., который содержал запрет
на получение любых посулов при осуществлении правосудия. По Судебнику 1550 г. и
Судной грамоте 1561 г. мздоимство признавалось преступлением, которое наказывалось
временным или бессрочным тюремным заключением, а также впервые смертной казнью.
• Заключительный этап (VII в.). В 1613 г. вводятся должности воевод, которым прямо и
косвенно запрещалось брать «кормы». В Соборном уложении 1649 г. появились нормы,
предусматривающие суровые меры наказания за такие виды коррупционных
преступлений, как: вынесение неправедного решения судьей, подделка судного списка
дьяками и подьячими, волокита с целью вымогательства взятки, отказ судьи от разбора
дела, связанный с вымогательством взятки, неправомерное взимание пошлин.

8.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В
РОССИИ: ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
Противодействие коррупции в Российской Империи (от Петра I до Николая II).
Противодействие коррупции в Российской Империи прежде всего связано с реформами Петра I
и его активной законодательной деятельностью.
Довольно значимый этап развития антикоррупционного законодательства в системе
государственной службы определяется с середины XVIII в. до 60-х годов XIX в.
Петр издает ряд соответствующих актов:
1) Указ 1713 г. Коррупция объявлена злом, а взяточники – злодеями. До всеобщего сведения
доведено, что «всякие сборы, всякие покупки и продажи и подряды чинить в приказах и
губерниях с великих радетельным осмотрением, без всяких лукавых вымыслов и беспосульно,
ища государственной прибыли без тягости народной». Также населению была адресована
обязанность сообщать о фактах коррупции, иначе за недонесение лицу грозило наказание.
2) Указ 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное». В указе было
установлено, что служащие получают только жалованье, и взятки определялись как
преступление. Кто нарушал указ Петра Великого, «тот весьма жестоко на теле наказан, всего
имения лишен, шельмован и из числа добрых людей извержен или и смертию казнен будет».
Равным по вине признавались и недоносители.
3) Артикул воинский 1715 г. закреплял некоторые должностные преступления. Среди них сурово
наказуемые корыстное злоупотребление должностным положением (арт. 194) и взяточничество
(арт. 184).
4) Генеральный регламент 1720 г., определяющий требования к чиновникам, среди которых
было выполнение своих обязанностей не по дружбе или вражде и не из-за взяток.

9.

- Всякий, кто украдёт из казны настолько, сколько стоит
верёвка, на той же верёвке повешен будет!
Император
Петр I
- Разве, государь, хочешь остаться совсем без
подданных? Все мы воруем, только одни больше
и заметнее других.
Петр I, к сожалению, не сумел искоренить коррупцию, хотя до последнего
отчаянно с ней боролся. Тем не менее он заложил важные принципы
антикоррупционной политики, задал ее направления, по которым она
развивалась и дальше:
• внесословный характер санкций,
• правовая регламентация деятельности должностных лиц,
• ужесточение наказаний, расширение состава коррупционных преступлений,
распространяемых не только как злоупотребление служебным положением, но и
как неисполнение служебных обязанностей, халатность.
Генерал-прокурор
П.А. Ягужинский

10.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В
РОССИИ: ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
• При Екатерине II появилась практика опубликования для всеобщего сведения имен взяточников и лихоимцев, наказанных
по суду.
• Во времена правления Александра I и Николая I, которые также вели борьбу со взяточничеством, были изданы
соответствующие нормативные акты: «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам»
(1812 г.) и «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от обществ» (1832 г.). Также в 1845 г. было
принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, которое имело отдельную главу «Мздоимство и
лихоимство». Субъектом данных преступлений являлось должностное лицо, однако определения самого понятия
должностного лица в Уложении не было. Наказания за эти виды должностных преступлений были такими: штраф, снятие с
должности, ссылка на каторжные работы, лишение прав состояния. Кроме этих, в Уложении 1845 г. закреплялись следующие
виды коррупционных правонарушений: неприведение в исполнение именных или объявляемых в установленном порядке
высочайших указов и повелений, неприведение в исполнение указов Правительствующего сената, других присутственных
мест, необъявление поступавших к чиновникам или рассылаемых для обнародования указов и постановлений, превышение и
бездействие власти, присвоение и растрата, подлог, неправосудие.
• Александр II создал систему публикации имущественного положения чиновников Империи. Уличённый в коррупции
чиновник не только увольнялся со службы и привлекался к суду, но, если он был дворянином, то и он, и его дети впредь не
могли претендовать на место на государственной службе. Также было ограничено участие чиновников в отдельных видах
сделок и экономической деятельности.
• При Александре III были введены законодательные запреты на участие госслужащих в правлениях частных акционерных
обществ, на получение комиссии (лично чиновником) при размещении государственного займа и другие.
• При Николае II в 1903 г. было принято новое Уголовное уложение, где в систематизированном виде регламентировалась
ответственность за коррупционные преступления. Список таковых пополнился, например, дачей взятки, посредничеством во
взяточничестве. Появилась и легальная дефиниция, обозначающая коррупционера. Им признавался служащий - любое
лицо, несущее обязанности или исполняющее временные поручения «в качестве должностного лица, или полицейского или
иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управления.

11.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В
РОССИИ: ПОСТРЕВОЛЮЦИОННЫЙ И СОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ
• Декрет СНК «О взяточниках» от 8 мая 1918 г., инициированный В.И. Лениным – первый акт Советской России, который предусматривал
уголовную ответственность за взяточничество в виде лишения свободы на срок не менее 5 лет, соединенного с принудительными работами
на тот же срок. Преступным являлось и покушение на получение или дачу взятки. Однако в вопросе ответственности взяточников, равно как
и в других государственных вопросах, наблюдался классовый подход. Если взяткодатель не принадлежал к классу рабочих и крестьян, то он
приговаривался «к наиболее тяжелым и неприятным принудительным работам», а все его имущество подлежало конфискации.
• Циркуляр Кассационного отдела ВЦИК от 6 октября 1918 г. определил «преступления по должности» как использование своего
общественного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной революционным народом. Субъектом
преступления признавались не только лица, совершающие преступные деяния в момент исполнения ими своих служебных обязанностей, но
и вообще совершающие какие-либо преступные деяния с использованием в каком-либо отношении своего положения на советской службе.
• Принятый в 1922 г. УК РСФСР закрепил следующие составы коррупционных преступлений: получение взятки (ст. 114); дача взятки,
посредничество, оказание содействия или непринятие мер противодействия взяточничеству (ст. 114-а), провокация взятки (ст. 115), а также
злоупотребление властью (ст. 105), постановление судьями из корыстных или иных личных видов неправосудного приговора (ст. 111) и др.
Следует отметить, что в большинстве случаев за взяточничество была предусмотрена высшая мера наказания – расстрел. Однако наряду с
УК РСФСР отдельные виды данной группы преступлений содержались в циркуляре Наркомюста РСФСР от 09.10.1922 №97 «Об объеме
понятия взятки». В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным кодексом РСФСР 1926 г., 1960 г.
• В 20–30-е годы XX в. в целях укрепления дисциплины в государственном аппарате были приняты Постановления ВЦИК с «Положением о
дисциплинарных судах» (7 июля 1923 г.) и «О дисциплинарной ответственности в порядке подчинённости» (20 марта 1932 г.).
• Еще одной мерой борьбы с коррумпированностью чиновников стало установление контроля за доходами. В 1924 году был введен анкетный
лист государственного служащего, отражающий доходы, а также собственность не только самих служащих, но и членов их семей (супруга,
супруги, детей).
• Тогда же для госслужащих на законодательном уровне были установлены определенные запреты, предупреждающие будущие
злоупотребления властью.

12.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ:
ПОСТРЕВОЛЮЦИОННЫЙ И СОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ
В советский период развития нашего государства коррупция достигла больших
размеров.
• В связи с этим 20 февраля 1962 г. был принят указа «Об усилении
уголовной ответственности за взяточничество», в котором в качестве
наказания за коррупционные действия назначалось лишение свободы на
срок до 10 лет с конфискацией имущества. Тогда же по инициативе Н.С.
Хрущева в УК РСФСР было ужесточено наказание за такие виды
преступлений как: крупные хищения государственной собственности,
спекуляция, контрабанда и взяточничество, валютные махинации, вплоть до
смертной казни.
• Сам же УК РСФСР 1960 г. имел отдельную главу о должностных
преступлениях, среди которых было злоупотребление властью или
служебным положением, получение взятки, дача взятки, посредничество во
взяточничестве. Впервые была предусмотрена реальная возможность
освобождения от уголовной ответственности взяткодателя, если данное
лицо способствовало раскрытию преступления либо имело место
вымогательство взятки.
• Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 мая 1986 г. «Об
усилении борьбы с извлечением нетрудовых доходов» была введена
обязанность для служащих возместить причиненный ими в результате
совершенных коррупционных правонарушений имущественный вред.

13.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В
РОССИИ: ПОСТРЕВОЛЮЦИОННЫЙ И СОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ
Особенности коррупции и борьбы с нею в СССР:
1) Произошло сращивание коррупции с бюрократическим аппаратом.
Коррупция поразила высшую правительственную элиту, партийная
номенклатура – основные и главные коррупционеры, которые, однако,
оставались неприкосновенными и избегали ответственности.
2) Долгое время отрицалось наличие коррупции среди пролетариата,
представителей
новой
элиты
общества,
данное
явление
позиционировалось как злые происки контрреволюционеров, заговор
врагов социализма и т.п., т.е. причины коррупции были исключительно
внешние.
3) Коррупция в верхушке власти имела порой неприкрытый и циничный
характер.
Хищения
государственной
собственности
достигали
поражающих размеров (напр., «Азербайджанское дело», дело Щелокова,
«Хлопковое» дело»).
4) Ставка в борьбе с коррупцией была сделана на практику повсеместного
доносительства, пропаганду среди населения, антикоррупционное
воспитание и просвещение народных масс, применение карательных
санкций.
5) Под видом борьбы с коррупцией нередко устранялись политические
конкуренты.

14.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
В КОНЦЕ ХХ В.
Термин «коррупция» стал широко использоваться лишь в конце 1980-х гг. Тогда проблема коррупции стала обсуждаться
на высоком государственном уровне.
Руководство новой России после распада СССР уделяло львиную долю внимания другим проблемам, в первую очередь
экономическим и политическим, но и проблемы коррупции старалось не игнорировать.
• 4 апреля 1992 г. был издан Указ Президента РФ № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной
службы», которым были установлен запрет для государственных служащих заниматься предпринимательской
деятельностью, а также введена система их аттестации. Введена процедура декларирования доходов.
• Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные
должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной
службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» регламентировал
обязанность государственных и муниципальных служащих декларировать свои доходы и предоставлять сведения об
имуществе.
• 1994 г. - принята Федеральная программа РФ по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг., в которой в
качестве самостоятельного выделен раздел 4 «Усиление борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией».
• Ряд антикоррупционных ограничений для государственных служащих был установлен в Федеральном законе от 31
июля 1995 г. № 119-ФЗ г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».
• В Уголовном кодексе РФ 1996 г. была установлена ответственность за дачу и получение взятки. Уголовно
наказуемыми стали также незаконное занятие должностными лицами предпринимательской деятельностью,
коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями лицами выполняющими управленческие функции в
коммерческих и иных организациях.
• 27 января 1999 г. от имени РФ была подписана Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию, а в 2003 г. – Конвенция ООН против коррупции.

15.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
В КОНЦЕ ХХ В.
Попытки принять основополагающий законодательный акт в системе мер противодействия коррупции
предпринимались неоднократно. В этой связи представляется целесообразным упомянуть о следующих
законопроектах:
1) проект Закона РФ «О борьбе с коррупцией» - Основные положения проекта одобрены и принят проект в первом
чтении постановлением Верховного Совета РФ от 31 марта 1993 г. № 4718-1 . Сведений о продолжении
деятельности над проектом нет;
2) проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» - принят Государственной Думой в окончательной
редакции в октябре 1994 г., но в этом же месяце отклонен в целом Советом Федерации;
3) проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» - принят Государственной Думой в окончательной
редакции в ноябре 1995 г., одобрен Советом Федерации в декабре того же года, но в этом же месяце отклонен
Президентом РФ;
4) проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» - принят Государственной Думой в окончательной
редакции в ноябре 1997 г., одобрен Советом Федерации в декабре того же года, но в этом же месяце отклонен
Президентом РФ. В сентябре 1998 г. в Государственной Думе создана специальная комиссия, но в ноябре 1999 г.
законопроект снят с рассмотрения Государственной Думой;
5) проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» - внесен группой депутатов Государственной Думы в
октябре 1999 г., отклонен Государственной Думой в июне 2001 г.
6) проект Федерального закона «О противодействии коррупции» - Принят Государственной Думой в первом чтении
в ноябре 2002 г. Отклонен лишь в октябре 2008 г. в связи с работой над проектом принятого 25 декабря 2008 года
Федерального закона «О противодействии коррупции».