Коррупция в государственном и муниципальном управлении

1. Коррупция в государственном и муниципальном управлении

Проф. Назарова Е.А.

2.

Коррупция (от латинского слова corrumpere - портить) использование должностным лицом своих властных полномочий
и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее
установленным законом и правилам.
В Федеральном Законе от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» представлено следующее
определении коррупции:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки,
получение взятки, злоупотребление полномочиями,
коммерческий подкуп либо иное незаконное использование
физическим лицом своего должностного положения вопреки
законным интересам общества и государства в целях получения
выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг
имущественного характера, иных имущественных прав для себя
или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой
выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего
пункта, от имени или в интересах юридического лица

3.

• В более широком плане истолкована коррупция в
Кодексе поведения должностных лиц по
поддержанию правопорядка, принятом Генеральной
Ассамблеей ОНН 17 декабря 1979 г.: «Хотя понятие
коррупции должно определяться в соответствии с
национальным правом, но следует понимать, что оно
охватывает совершение или не совершение какого-либо
действия при исполнении обязанностей или по причине
этих обязанностей в результате требуемых или
принятых подарков, обещаний или стимулов, или их
незаконное получение всяких раз, когда имеет место
такое действие или бездействие. Акт коррупции
охватывает также попытку коррумпирования»
“Выполнение должностным лицом каких-либо действий
или бездействие в сфере его должностных полномочий за
вознаграждение в любой форме в интересах дающего
такое вознаграждение, как с нарушением должностных
инструкций, так и без их нарушения”.

4.

• На Международном межрегиональном семинаре по
проблемам коррупции (Гавана 1990 г.) коррупция была
определена как злоупотребление служебным положением для
достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное
получение государственным служащим выгоды в связи с
занимаемой должностью и служебным положением.
• Приведем также отечественное доктринальное определение:
“использование государственными служащими и
представителями органов государственной власти занимаемого
ими положения, служебных прав и властных полномочий для
незаконного обогащения, получения материальных и иных благ
и преимуществ, как в личных, так и групповых целях”.

5. Причины коррупции

• Масштабы, специфика осуществления и динамика
распространения коррупционных действий зависят
от общего политического, экономического и
социального состояния страны.
• Период модернизации и реформирования
общества и государства является благоприятным
для расширения коррупционных возможностей.
Поэтому для возникновения и развития коррупции
в современной России имеются общие причины,
характерные и для других государств.

6. Причины коррупции

1. Переход от тоталитарного к
демократическому режиму, который
предусматривает отход от закрытости и
неподконтрольности власти к открытости и
гласности. Но этот переход происходит
медленно, а продолжающиеся процессы
децентрализации способствуют росту
коррупции.

7. Причины коррупции

2. Экономический кризис и политическая нестабильность.
Постоянно осознаваемый политический и экономический риск,
связанный с инфляцией, отсутствием четких регулятивных
механизмов в экономике, формирует определенный тип
экономического поведения, рассчитанный на кратчайшую
перспективу.
В условиях экономического кризиса государство часто пытается
усилить налоговый пресс. Это приводит к расширению зоны
теневой экономики, а следовательно, и сферы коррупции.
Не имея уверенности сохранения в долгосрочной перспективе,
бизнес-структуры поддаются соблазну подкупа чиновников —
коррупции.
Политическая нестабильность вызывает чувство неуверенности и
личной нестабильности среди чиновников самого разного уровня.

8. Причины коррупции

3. Несовершенство законодательства, т.е. долговременное
отсутствие системы антикоррупционных законов и подзаконных
актов.
• На протяжении многих лет Государственной Думой не
принимался Федеральный закон «О противодействии
коррупции». Это был результат деятельности
заинтересованного лобби в Государственной Думе и Совете
Федерации РФ.
• Законопроект неоднократно рассматривался на заседаниях
Государственной Думы; в 2002 г. он был принят в первом
чтении, но дальше дело не шло. Отсутствие закона не давало
возможности правильно квалифицировать действия,
относящиеся к коррупционным, выстраивать систему по борьбе
с ней. Лишь в мае 2008 г. вышел указ Президента РФ «О мерах
противодействия коррупции» № 815, а в декабре того же года
был принят Федеральный закон «О противодействии
коррупции» № 27Э-ФЗ и ряд других законов.

9.

Наиболее актуальна проблема законодательного обеспечения
антикоррупционной политики при рассмотрении тех правовых актов, которые
регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные,
юрисдикционных полномочия органов государственной власти во
взаимоотношениях с гражданами, негосударственными юридическими
лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий.
Под контрольными полномочиями понимаются полномочия, осуществляемые в
целях проверки законности деятельности (в том числе порядка деятельности)
субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор).
Разрешительные полномочия представляют собой выдачу документов,
подтверждающих право заниматься определенной деятельностью
(удостоверения, лицензии, сертификаты, аккредитации) или на пользование
определенными предметами (оружием).
Регистрационные полномочия осуществляются в целях удостоверения фактов
установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов
(налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и
объектов права (недвижимости, автотранспорта).
Под юрисдикционными полномочиями понимаются полномочия должностных
лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер
административно-правовой ответственности (наложение штрафов).
Под нормотворческими полномочиями понимаются полномочия по принятию
нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих
правила поведения для неограниченного круга лиц.

10. Причины коррупции

4. Неэффективность деятельности институтов
государственной и муниципальной власти в сфере
кадровой политики и расстановки управленческих кадров.
• После разрушения номенклатурной системы еще не
сформирована новая система отбора и продвижения
государственных чиновников.
• Идея работать «командой» предопределяет право на
назначения по принципу землячества и личной
преданности и т.п. При такой постановке вопроса
профессиональная подготовка, личные и деловые
качества становятся второстепенными. Нередко на
государственные должности делегируются
представители коммерческих и даже криминальных
структур.

11. Причины коррупции

5. Слабость гражданского общества, отрыв
его от власти. Демократическое государство
должно свои проблемы решать совместно с
институтами гражданского общества.

12. Причины коррупции

6. Подчиненность чиновников не центральным, а в
большей мере, ведомственным нормативным актам и
инструкциям.
Традиционно чиновники являются исполнителями
прежде всего ведомственных нормативных актов
(распоряжений, инструкций, приказов и т.п.), которые
определяют порядок, количество, сроки сбора
налогов и иных платежей с населения различными
ведомствами, выдачу разрешений на занятия
определенной деятельностью, осуществление
контроля со стороны государственных служб.

13. Причины коррупции

7. Сохранение широкой сферы государственных услуг,
охваченных разрешительными принципами;
- монополия ведомства на предоставление услуг;
- наличие органов власти, которые могут принимать
решение и оказывать услуги;
- неадекватность штрафов, способствующая
уклонению от уплаты с помощью взяток.
Коррупцию порождает, в том числе, множество
запретов и разрешительных процедур.

14. Причины распространения коррупции, характерные именно для России.

Это причины исторического, социально-политического, ментального порядка:
• сравнительно низкая заработная плата российского чиновника. Для предупреждения
коррупции, например, в Сингапуре правительство ежегодно пересматривает должностные
ставки, которые составляют 80% среднего дохода бизнесменов аналогичного уровня;
• нравственная деградация российского общества. Это вызвано тем, что деньги стали
единственной ценностью массового сознания;
• низкий морально-этический уровень российского чиновника, ориентация которого
направлена на удовлетворение собственных интересов;
• безответственность и бесконтрольность должностных лиц;
• незаинтересованность ряда политических руководителей в борьбе с коррупцией, так как с
коррумпированными чиновниками проще работать (без претензий, собственного
достоинства, моральных принципов и т.п.);
• неразвитость демократических институтов, отсутствие действенных форм социального
контроля, низкая правовая и политическая культура чиновников и населения, произвол со
стороны властных, особенно правоохранительных, структур;
• монополизм и олигархия в экономике и на потребительском рынке;
• низкое качество законодательных актов, ориентированных не на правовые, а на
распорядительно-фискальные методы регулирования всех сфер жизни и деятельности;
• излишний аппарат публичной власти, особенно местного самоуправления, который более
бесконтролен для общественности и СМИ.

15. Причины коррупции

При проведении социологического опроса в России, на вопрос «Почему
в обществе существует коррупция?», респонденты ответили
неоднозначно. Ответы респондентов можно подразделить на три
примерно равные группы.
• К первой группе можно отнести ответы, связанные с
недостаточностью контроля за действиями чиновников. Почти
каждый второй из числа опрошенных отмечает, что отсутствие
общественного контроля над действиями чиновника является одной
из основных причин появления коррупции (54%).
• Вторая группа ответов респондентов связана с проблемой
нравственности в обществе вообще и чиновников в частности. Так,
52% опрошенных отметили в качестве причины появления коррупции
низкий нравственный уровень чиновников.
• Третья группа ответов связана с такими факторами, как
несогласованность и противоречивость антикоррупционного
законодательства (51,8%)».
Таким образом, общественное мнение справедливо возлагает
ответственность за возникновение и существование коррупции на власть
и ее представителей — чиновников.

16.

• Треть европейцев считают чиновников взяточниками, показал
опрос международной антикоррупционной организации
Transparency International.
• Годовой отчет под названием "Барометр мировой коррупции
2016" основан на опросах 60 тысяч человек из 42 стран,
начиная с Великобритании и Португалии на западе и
заканчивая Россией и Казахстаном на востоке.
• Самую высокую частоту взяток организация зафиксировала в
Таджикистане, где около 50% предпринимателей сообщили, что
платили взятки чиновникам. За Таджикистаном в рейтинге
Transparency International следуют Молдавия (42%),
Азербайджан, Киргизии, Украина (везде — 38%) и Россия (34%).
Самая низкая частота взяток зафиксирована в странах ЕС: самый
высокий в Румынии (29%), самый низкий – в Великобритании
(0%).

17.

Анализируя результаты ответов респондентов, можно сделать
следующие выводы:
• увеличение числа запретов, квот, норм, виз, бюрократических
правил, разрешений повышает коррупционные возможности
чиновников;
• бюрократы всех уровней власти заинтересованы в слабой
работе правоохранительных органов, которые призваны
бороться с экономическими преступлениями;
• коррумпированное чиновничество заинтересовано в
ослаблении государственной власти;
• в условиях рыночной экономики сущность коррупции можно
рассматривать как продажу государственным служащим
находящейся в их распоряжении дали власти. Тем самым власть
становится товаром, ликвидность которого зависит от
рыночных факторов, в результате чего возникает в
коррумпированном обществе рынок коррумпированных услуг.

18. Сферы государственной службы, наиболее подверженные коррупции

лицензирование и регистрация предпринимательской (банковской)
деятельности;
выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с
бюджетными средствами федерального, регионального и местного уровней;
получение кредитов в негосударственных банках и государственных целевых
кредитов;
проведение конкурсов на получение государственных заказов , участие в
программах, научных исследованиях;
получение экспортных квот;
Приватизация и купля-продажа акций в госкорпорациях;
таможенное оформление импортных товаров;
строительство и ремонт за счет бюджетных средств ;
назначение на должности;
возбуждение и прекращение уголовных дел, направление на дополнительное
расследование;
контроль за безопасностью дорожного движения;
работа паспортных столов, миграционных служб, разрешительных систем;
поступление в вузы, престижные общеобразовательные школы;
формирование избирательных списков и др.

19. Формы проявления коррупции

В системе государственной службы сюда относят различные виды нарушений конституционных,
административных, уголовных и иных норм права лицами, осуществляющими функции государственного
управления во всех сферах деятельности.
Среди данных нарушений можно выделить:
многие виды прямого или скрытого совмещения должностей на государственной гражданской службе и в
негосударственных коммерческих организациях;
оказание государственными служащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим
организациям за прямое или завуалированное вознаграждение, представление тех или иных льгот, выгод и
преференций, в которых эти организации заинтересованы. Сюда можно отнести различные виды
прикрытия бизнеса (рынков, отдельных фирм, конкретных предпринимателей и др.);
использование государственными служащими личного либо ведомственного влияния и неформальных
связей для оказания услуг негосударственным коммерческим организациям за вознаграждение. В этом
плане характерным является использование для выяснения отношений между коммерческими
организациями силовых структур (милиции);
передача информации о принятых, но еще не опубликованных решениях государственных органов по
вопросам, представляющим интерес для коммерческих структур, например сроках проверки рынков для
выявления продукции, завезенной контрабандным путем;
учреждение коммерческих структур с использованием имущества государственных предприятий, на
которых работает должностное лицо, использование должностного положения в процессе приватизации
государственной и муниципальной собственности (приобретения этих объектов в свою собственность, а в
случае акционирования — получения контрольного пакета акций);
неправомерная (из корыстных побуждений) передача коммерческим организациям финансов и кредитов,
предназначенных на государственные нужды;
лоббирование прохождения, принятия контрактов, программ, других документов, позволяющих получить
преимущества определенным лицам. Особенно это проваляется при проведении конкурсов;
протекционизм малоспособных работников;
установление платы за услуги, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника;
подтасовка результатов конкурса и размещение государственных заказов на определенной, «своей» фирме.

20.

• Приведенный перечень форм проявления коррупции в
системе государственной службы России содержит
наиболее часто встречающиеся в современный период.
• Вывод очевиден: коррупция появляется там, где есть
публичная власть, есть чиновник, который
распоряжается государственными ресурсами и
разрешительным правом для работы юридических и
физических лиц.
• Коррупция возникает и процветает только во властных
структурах. Поэтому, очевидно, нельзя называть
коррупционерами врачей, учителей и т.д. — они не
чиновники и поэтому не могут продать долю публичной
власти. Они могут продать только свои услуги, свое
профессиональное мастерство. Вне власти это явление
на бытовом уровне называется не коррупцией, а
взяткой.

21.

Коррупция как явление оказывает разлагающее воздействие на все стороны жизни
российского общества. Последствия коррупции в большей или в меньшей степени в России
следующие:
сложность, а порой и невозможность осуществления государством стоящих перед ним задач,
если это противоречит интересам олигархических групп, имеющих средства для подкупа
чиновников;
подрыв доверия к высшим эшелонам власти, вследствие чего ставится под сомнение их
легитимность;
снижение уровня жизни населения, принуждающее к систематическим незаконным
платежам и резервированию части доходов для подкупа;
создание угрозы демократическим институтам, поскольку население не видит нравственных
стимулов участия в выборах, в том числе из-за использования различных технологий в
выборах необходимых кандидатов;
необоснованное перераспределение бюджетных средств в пользу силовых структур,
уменьшающее основу перспективных социальных программ, прежде всего в области
образования, здравоохранения, социального обеспечения;
ухудшение инвестиционного климата, в результате чего частному бизнесу создаются
непредсказуемые условия, так как условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;
обессмысливание правосудия, поскольку богатство обеспечивает нередко правоту;
прием за взятки в престижные государственные вузы, что лишает общество значительной
части интеллектуального потенциала;
назначение на должности не по личным, деловым и профессиональным качествам, а за
взятки (покупка должности);
повышение уровня коррупции в государственных органах и снижение уровня национальной
безопасности.

22.

• Опасным явлением является криминализация государственного
аппарата, квалифицируемая как коррупция, которая, по сути,
представляет собой использование в личных либо
узкокорпоративных интересах официальных служебных
полномочий, авторитета и возможностей. Опасность коррупции
— в изъятии общественных средств из распределения, и ее
масштабы постоянно растут. Об этом свидетельствуют
криминологические исследования, это подтверждают
сотрудники правоохранительных органов. По оценкам
экономистов, в России «теневая экономика» до 7 млрд. долл.
ежегодно направляет на подкуп коррумпированных
чиновников, до половины своих преступных доходов на эти
цели тратит организованная преступность.