Конституционное право России. Часть II. Тема 8. Публичная власть территориального коллектива

1.

Сибирский институт управления
«Конституционное право
России» (часть II)
Леоненко Наталья Терентьевна,
доцент кафедры конституционного и муниципального
права,
кандидат юридических наук
тел. кафедры: (383) 373-12-52
e-mail: [email protected]
2022 год

2.

Сибирский институт управления
Тема: Публичная власть территориального
коллектива: органы местного самоуправления
и управления
ПЛАН:
1. Основные теории местного самоуправления.
2. Понятие местного самоуправления.
3. Виды и структура органов местного самоуправления.
4. Система и компетенция органов местного самоуправления.
5. Организация правового регулирования местного самоуправления.
6. Финансы органов местного самоуправления.
7. Государственный контроль в отношении местного самоуправления.

3.

Основные теории местного
самоуправления:
теория
свободной
(естественной)
общины
государственная
теория
общественная
(хозяйственная)
теория
юридическая
теория
политическая
теория

4.

Сибирский институт управления
Теория свободной (естественной) общины
Хронологические
рамки
конец XVIII в. –
начало XIX в.
Наиболее яркие
представители
Ж.-Г. Туре,
А. Токвиль,
К.-Ф. Гербер
Основное содержание
Право общины на заведование
своими делами является таким же
естественным и неотчуждаемым, как
права человека.
Государство
должно
уважать
свободу общинного управления.
Община
имеет
право
на
самостоятельность и независимость от
центральной власти по самой своей
природе, государство не создает
общину, а лишь признает ее.

5.

Сибирский институт управления
Общественная (хозяйственная) теория
Хронологические Наиболее яркие
рамки
представители
XVIII в.
О. Реслер,
Основное содержание
Признание
самоуправляющейся
Р. фон Моль,
общины
в
качестве
В. Н. Лешков,
самостоятельного субъекта права.
А. И. Васильчиков Местное
самоуправление
считалось чуждым политике, его
основной
сферой
является
хозяйственная
деятельность,
направленная на удовлетворение
базовых потребностей общества по
содержанию своего жилища и всего
того, что его окружает.

6.

Сибирский институт управления
«Общественная теория видит сущность
самоуправления в предоставлении
местному обществу самому ведать свои
собственные интересы и в сохранении за
правительственными органами заведования
одними только государственными делами.
Общественная теория исходит,
следовательно, из противоположения
местного общества государству,
общественных интересов политическим,
требуя, чтобы общество и государство
ведали только своими собственными
интересами».
Н. М. Коркунов

7.

Сибирский институт управления
Государственная теория самоуправления
Хронологические
рамки
Наиболее яркие
представители
Основное содержание
XIX в.
Л. фон Штейн,
Р. фон Гнейст
В. П. Безобразов,
А. И. Васильчиков,
А. Д. Градовский,
Н. И. Лазаревский
Органы
местного
самоуправления являются, по
существу,
органами
государственного
управления.
Их компетенция является не
какой-либо
особенной,
самобытной, естественной, а
целиком и полностью создается
и регулируется государством.
Самоуправление
есть
государственное управление.

8.

Сибирский институт управления
Политическая теория самоуправления
Хронологические
рамки
XIX в.
Наиболее яркие
представители
Р. фон Гнейст,
О. Майер
Основное содержание
Сущность
самоуправления
заключается в выполнении в
нем должностных функций лишь
в
порядке
побочных,
не
основных занятий.

9.

Сибирский институт управления
Юридическая теория самоуправления
Хронологические
рамки
XIX в.
Наиболее яркие
представители
Г. Еллинек,
Е. Мейер,
Н. М. Коркунов,
Б. Н. Чичерин
Основное содержание
Сущность
местного
самоуправления сводится к тому, что
самоуправляющиеся
единицы
являются
обособленными
от
государства
публично-правовыми
юридическими
лицами.
Права
органов местного самоуправления
неотъемлемы и неприкосновенны
для
государства.
Органы
самоуправления осуществляют волю
не
государства,
а
местных
сообществ. У общин имеются особые
цели
и
интересы,
которые
отличаются от целей и интересов
государства.

10.

Основные системы (модели) организации
публичной власти на местах:
англосаксонская
континентальная
(французская)

11.

Англосаксонская система (модель) организации
публичной власти на местах
Основные признаки:
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те
действия, которые прямо предписаны им законом;
органы
местного
самоуправления
напрямую
не
подчинены
органам
государственной власти; на местах нет должностных лиц, назначаемых
центральной властью, а также ее представителей, опекающих муниципальные
органы;
;
основная единица местного самоуправления — приход;
в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией,
социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и
эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

12.

Основные формы организации городского
самоуправления в США
система мэр
- совет
комиссия
система совет менеджер

13.

Сибирский институт управления
Англосаксонская система (модель) организации
публичной власти на местах
Местное самоуправление — это местная публичная
власть, реализуемая в рамках закона на территории
соответствующего муниципального образования путем
управления, осуществляемого жителями муниципального
образования непосредственно, а также формируемыми ими
органами местного самоуправления и должностными лицами
местного самоуправления без вмешательства центральных
органов власти на основе реальной материально-финансовой
базы в целях решения задач местного значения.

14.

Континентальная (французская) система
(модель) организации публичной власти на местах
Основные признаки:
органы местного самоуправления являются органами государственного
управления;
на местах есть специальные уполномоченные центральной власти
(комиссары, префекты), осуществляющие контроль над муниципальными
органами;
;
муниципальные органы могут делать все, что прямо не запрещено
законом и не отнесено к компетенции других органов;
основной единицей местного самоуправления является коммуна;
государственный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления осуществляют государственные должностные лица —
префекты департаментов и супрефекты коммун.

15.

Сибирский институт управления
Континентальная (французская) система
(модель) организации публичной власти на местах
Местное самоуправление — это установленная
государством в законах местная публичная власть,
реализуемая в рамках закона на территории соответствующего
муниципального образования путем управления,
осуществляемого жителями муниципального образования,
органами и должностными лицами местного самоуправления
на основе реальной материально-финансовой базы, в целях
решения задач местного значения и выполнения значительной
части государственных дел с учетом интересов населения.

16.

Сибирский институт управления
Местное (коммунальное) самоуправление
Германии
1) общинам предоставлено право самостоятельного решения всех проблем
общины в рамках закона и под собственную ответственность;
2) объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают
из законов, также обладают правом самоуправления;
3) идея сквозного управления, при котором федеральное государство,
земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль,
в рамках которой осуществляется управленческая деятельность;
4) к предметам ведения местного самоуправления относятся: местные
дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь
и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение
безопасности и др.

17.

Сибирский институт управления
Латиноамериканская (иберийская)
система (модель) самоуправления
1) население административно-территориальной единицы (в том числе
муниципии) избирает совет и главное должностное лицо данной
административной единицы (регидора, префекта, мэра);
2) иногда избирается коллегия должностных лиц;
3) на местах нет чиновников, назначаемых «сверху»;
4) регидор, являющийся одновременно председателем муниципального
совета, утверждается правительством (министром внутренних дел) как
его представитель в данной административно-территориальной единице.

18.

Две основные модели организационной
структуры органов самоуправления:
«президентская»
«парламентская»

19.

Сибирский институт управления
«Крайний» вариант президентской модели
организационной структуры органов
самоуправления
1) прямые выборы мэра избирателями;
2) взаимонезависимость мэра и представительного органа (вплоть
до права вето и возможности обращения в суд);
3) отнесение к полномочиям мэра единоличного руководства местной
администрацией, от назначения на должности до текущего
руководства. В этом случае оказывается возможной оппозиция
(в том числе политическая) между мэром и представительным
органом, но мэр имеет огромное преимущество в виде своих
полномочий в отношении администрации. Фактически здесь
можно говорить о диктатуре мэра.

20.

Сибирский институт управления
«Крайний» вариант парламентской модели
организационной структуры органов
самоуправления
1) мэр, избираемый советом, осуществляет лишь
представительские функции;
2) муниципальный совет является одновременно
и представительным и, через создаваемые им комиссии
и комитеты, исполнительным органом, осуществляя
непосредственное руководство администрацией.
Мэр не имеет права вмешиваться в эти вопросы.

21.

Основные факторы, характеризующие
модель организационной структуры
органов самоуправления
возможность
представительного
органа влиять
на главу
исполнительной
власти (через
назначение
или иным путем)
возможность
представительного
органа влиять
на директоров
административных
служб (назначение
и т. д.)
возможность
представительного
органа
непосредственно
отдавать
распоряжения
административным
структурам

22.

Варианты структуры исполнительной
власти:
исполнительной
властью
руководит один
человек
(мэр, глава
администрации
и т.д.)
исполнительной
властью
руководит
коллегиальный
орган
функции
исполнительной
власти берет
на себя
представительный
орган (через
комиссии,
комитеты и т. д.)

23.

Сибирский институт управления
Объединения самоуправляющихся
территориальных сообществ:
— не имеют статуса самоуправляющихся сообществ;
— отсутствуют законодательные гарантии
их существования;
— органы управления, как правило, формируются
путем непрямых выборов;
— отсутствие собственных источников
финансирования и собственного бюджета.

24.

Сибирский институт управления
Ассоциации территориальных сообществ:
— ассоциации территориальных сообществ (Голландский союз
провинций в Нидерландах, Ассоциация провинций Италии
и т.д.);
— ассоциации представителей территориальных сообществ
(Союз американских мэров, Ассоциация президентов
Генеральных Советов Франции, Ассоциация ирландских ситименеджеров и т.д.).
Основная задача — лоббирование общих интересов
в центральном правительстве, обмен информацией
и опытом.

25.

Сибирский институт управления
Главные признаки органов местного
самоуправления:
— выборность;
— самостоятельность в руководстве делами местного
значения (наличие собственного исполнительного
аппарата, материальной базы в виде муниципальной
собственности, права устанавливать и взимать местные
налоги, издавать нормативные акты).

26.

Сибирский институт управления
Порядок предоставления полномочий
органам местного самоуправления:
— по принципу «позитивного регулирования»
деятельности местных органов (США, Великобритания) —
объем полномочий устанавливается путем подробного
перечисления их прав и обязанностей;
— по принципу «негативного регулирования» (в странах
континентального права) — местные органы вправе
осуществлять все действия, которые прямо не запрещенны
законом.

27.

Сибирский институт управления
Классификация полномочий органов
местного самоуправления:
1) в сфере финансово-экономических отношений:
— принятие местного бюджета;
— местное планирование;
— установление местных налогов и сборов;
— регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства;
2) в сфере коммунального обслуживания населения:
— развитие транспорта;
— регулирование дорожного движения;
— санитария;
— канализация;
— очистка улиц и т. д.;
3) в социальной сфере:
— строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц;
— организация торговли, общественного питания;
— охрана общественного порядка.

28.

Полномочия местных представительных
органов :
Обязательные
(те, которым придается
общегосударственное
значение и которые
должны исполняться
в обязательном порядке)
Факультативные
(по своему усмотрению,
в зависимости
от конкретных финансовых
полномочий, как правило
связаны с социальной
и культурной сферой)
Органы местного самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями, реализация
которых подконтрольна государству.

29.

Сибирский институт управления
Способы реализации компетенции:
1) непосредственная реализация компетенции силами
административных служб в рамках соответствующих статей бюджета
данного сообщества;
2) посредством специально созданных учреждений (организаций)
подотчетных органу самоуправления, например, муниципальным
предприятием;
3) путем создания предприятия (учреждения) со смешанной
формой собственности;
4) путем передачи в концессию частным предприятиям
на взаимовыгодных условиях;
5) полной передачи частным организациям в результате
приватизации муниципальных служб (например, городских
транспортных предприятий, служб уборки мусора и пр.).

30.

Сибирский институт управления
Основные функции органов местного
управления:
— планирование;
— материально-техническое обеспечение;
— прогнозирование;
— регулирование;
— контроль.

31.

Сибирский институт управления
Компетенция органов местного
управления охватывает:
— жилищно-коммунальное хозяйство;
— социальное обслуживание;
— образование;
— здравоохранение;
— торговлю;
— общественное питание;
— службу быта;
— общественный порядок и пожарную безопасность;
— санитарный контроль;
— землеустройство и строительство;
— охрану природы и др.

32.

Сибирский институт управления
Европейская хартия о местном
самоуправлении устанавливает:
— общие принципы осуществления местного самоуправления;
— гарантии защиты территории местным самоуправлением;
— право местного самоуправления определять свои внутренние
административные структуры;
— условия осуществления полномочий на местном уровне;
— источники финансирования органов местного самоуправления;
— административный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления;
— право органов местного самоуправления на объединение;
— право на судебную защиту.

33.

Сибирский институт управления
Источники муниципального права
в федеративных государствах:
— общенациональная конституция;
— текущее законодательство;
— законодательство субъектов федерации;
— нормативные правовые акты органов местного управления;
— судебная практика (страны общего права).
Источники муниципального права
в унитарных государствах:
— общенациональная конституция;
— текущее законодательство;
— нормативные правовые акты органов местного управления;
— судебная практика (страны общего права).

34.

Сибирский институт управления
Местный бюджет
ДОХОДЫ:
— местные налоги и сборы (собственные и переданные местным
сообществам органами государственной власти);
— государственные трансферты (дотации, субвенции и т.д.);
— займы (в большинстве западных государств муниципальные займы строго
контролируются; часто необходимо специальное разрешение органов
государственной власти для того, чтобы прибегнуть к займу);
— доходы от собственной деятельности, преимущественно некоммерческого
характера (в некоторых государствах местным сообществам запрещено
получать доходы от собственной деятельности);
— доходы от использования муниципальной собственности.
РАСХОДЫ:
подчинены принципу выполнения обязательных компетенции через
установление минимальных государственных стандартов, защищенных
бюджетных статей и т. д.

35.

Местные налоги:
общие
собственные
(перераспределяются через
центральный бюджет в
пользу местных органов, либо
иным способом делятся
между бюджетами разных
уровней)
(действуют в рамках данной
административной единицы и
полностью поступают в
местный бюджет)
прямые
косвенные
прочие

36.

Сибирский институт управления
Виды государственных трансфертов
в пользу местного самоуправления:
перераспределение налоговых поступлений
субсидии, дотации общего назначения
специальные, целевые субсидии (субвенции)

37.

Расходная часть местных бюджетов
(по целевому назначению):
капитальные,
предназначенные на
капитальные
вложения
текущие
предназначенные на
погашение
долговых
обязательств

38.

Формы государственного контроля
над местным самоуправлением (1):
инспектирование и указания со стороны министерств, издание
министерских циркуляров;
приостановление и отмена актов органов местного самоуправления
(в случае их противоречия закону, обычно только по решению суда);
наложение взысканий на тех муниципальных служащих, которые
обязаны согласовывать свои действия с государственными чиновниками;
;
приостановление деятельности муниципального совета и мэра;
роспуск совета и смещение мэров;
роспуск совета (по решению государственных органов, принятому
на основе судебного решения).

39.

Формы государственного контроля
над местным самоуправлением (1):
собственный
(проверка
представителями
государства,
административными
судами законности актов
местного самоуправления,
финансовый контроль
использования субсидий,
выданных вышестоящими
органами)
административное
вмешательство
(неутверждение некоторых
муниципальных служащих
на ключевые посты)

40.

Сибирский институт управления
Леоненко Наталья
Терентьевна,
доцент кафедры
конституционного и
муниципального права,
кандидат юридических наук
тел. кафедры: (383) 373-12-52
e-mail: [email protected]
Спасибо за внимание!