Finanse publiczne i prawo finansowe

1.

Finanse publiczne
i
prawo finansowe

2.

Zakres materiału
Procedura budżetowa
2. Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora
finansów publicznych
3. Dochody jst
4. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych
1.

3.

Zalecana literatura (podręczniki)
Literatura podstawowa:
Prawo finansowe, red. R. Mastalski, E. Fojcik-Mastalska, Warszawa
2013.
M. Miemiec, K. Sawicka, M. Miemiec, Prawo finansów publicznych
sektora samorządowego, Warszawa 2013.
Literatura uzupełniająca:
System prawa finansowego. Tom II. Prawo finansowe sektora
finansów publicznych, red. E. Ruśkowski, Warszawa 2010 (wybrane
zagadnienia).
System prawa finansowego. Tom III. Prawo daninowe, red. L. Etel,
Warszawa 2010 (wybrane zagadnienia).
H. Dzwonkowski, Prawo podatkowe, wyd.2 Warszawa 2013.
R. Mastalski, Prawo podatkowe, 7. wydanie, Warszawa 2012.
Z. Ofiarski, Prawo bankowe, 4 wydanie, Warszawa 2011.

4.

Podstawowe akty prawne
Konstytucja
Ustawa o finansach publicznych
Ustawa o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego
Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych

5.

BUDŻET
Brak definicji normatywnej
Publiczny plan obejmujący swym zakresem
przedmiotowym dochody i wydatki, przychody i
rozchody, uchwalany w formie ustawy przez
parlament na okres jednego roku budżetowego
Podstawa prawna – Konstytucja i głównie ustawa o
finansach publicznych
Potocznie – ustawa, zasób środków finansowych
Funkcje:
Rozdzielcza (fiskalno-redystrybucyjna)
Ewidencyjno-kontrolna
Interwencyjna (stymulacyjna)

6.

ZASADY BUDŻETOWE
1.
2.
3.
4.
5.
Zasada zupełności (powszechności)
Zasada równowagi budżetowej
Zasada jedności budżetu – formalna (roczności
budżetu) i materialna
Zasada jawności i przejrzystości
Zasada szczegółowości (specjalizacji)

7.

Budżet a ustawa budżetowa
Nie są to pojęcia jednolite
Budżet stanowi część ustawy budżetowej

8.

Zawartość ustawy budżetowej
Część normatywna (opisowa) i część rachunkowa – obie mają
taką samą moc prawną.
Art. 109 ustawy o finansach publicznych
1. Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej
państwa w danym roku budżetowym.
2. Ustawa budżetowa składa się z:
1) budżetu państwa;
2) załączników;
3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia i w ustawie
budżetowej wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw.
5. Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów
zmieniających inne ustawy.

9.

Zawartość budżetu
Art. 110 ustawy o finansach publicznych
Budżet państwa określa:
1) łączną kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych
dochodów budżetu państwa;
2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa;
2a) kwotę planowanych wydatków, obliczoną zgodnie z art. 112aa ust. 1, oraz
kwotę planowanego limitu wydatków, o którym mowa w art. 112aa ust. 3;
3) kwotę planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze źródłami jego
pokrycia;
4) łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich;
5) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich;
6) wynik budżetu środków europejskich;
7) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa;
8) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa;
9) planowane saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa;
10) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz
emitowanych papierów wartościowych.

10.

Art. 114 ustawy o finansach publicznych
1. Budżet państwa składa się z części odpowiadających organom
władzy publicznej, kontroli państwowej, sądom, trybunałom i innym
organom wymienionym w art. 139 ust. 2, administracji rządowej, przy czym
dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów
nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio
odrębne części budżetu.
2. W odrębnych częściach budżetu państwa ujmuje się:
1) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego;
2) rezerwę ogólną;
3) rezerwy celowe;
4) obsługę długu Skarbu Państwa;
5) środki własne Unii Europejskiej;
6) przychody i rozchody związane z finansowaniem potrzeb pożyczkowych
budżetu państwa;
7) dochody, o których mowa w art. 111 pkt 16.

11.

Częściami budżetu państwa dysponują dysponenci części budżetowych, jeżeli
odrębne ustawy nie stanowią inaczej.

12.

Dochody i przychody
Brak definicji
Dochody – stałe i odnawialne, ostateczne
Dochody podatkowe (art. 111 ust. 1 ustawy o
finansach publicznych) i niepodatkowe (pozostałe)
Prognostyczny charakter dochodów
Przychody - incydentalne
Art. 111 ustawy o finansach publicznych

13.

Dochodami budżetu państwa są:
1) podatki i opłaty, w części, która nie stanowi dochodów jst, przychodów państwowych funduszy
celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;
2) cła;
3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa;
4) wpłaty z tytułu dywidendy;
5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego;
6) wpłaty nadwyżki środków finansowych agencji wykonawczych;
7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile odrębne ustawy nie stanowią
inaczej;
8) dochody z najmu i dzierżawy, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa,;
9) odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych państwowych jednostek
budżetowych lub organów władzy publicznej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;
10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym
rachunku bieżącym budżetu państwa;
11) odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych;
12) grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;
13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa;
14) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów;
15) inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych;
16) środki europejskie , po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa;
17) odsetki wykupywane przez nabywców obligacji skarbowych lub nadwyżka wynikająca z różnicy
pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną zbywanych obligacji skarbowych.

14.

Wydatki i rozchody
Rozchody – na cele ściśle wskazane w ustawie, np.
spłata otrzymanych pożyczek i kredytów (przychody)
Rozchody należy ściśle łączyć z kategorią
przychodów
Wydatki – limity finansowe ostateczne i bezzwrotne
przeznaczone na finansowanie zadań państwa na
poziomie centralnym
Art. 112 ustawy o finansach publicznych

15.

Art 112 ustawy o finansach publicznych
1. Wydatki budżetu państwa są przeznaczone w szczególności na:
1) funkcjonowanie organów władzy publicznej, w tym organów administracji
rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów;
2) zadania wykonywane przez administrację rządową;
3) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego;
4) dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego;
5) wpłaty do budżetu Unii Europejskiej, zwane dalej "środkami własnymi Unii
Europejskiej";
6) subwencje dla partii politycznych;
7) dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami;
8) obsługę długu publicznego;
9) wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków
europejskich lub środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3, 5 i 6.
2. Z budżetu państwa są finansowane zadania określone w odrębnych ustawach i
umowach międzynarodowych.
Subwencje i dotacje jako kwalifikowane rodzaje wydatków budżetowych (służą
dalszemu rozdysponowaniu na zadanie publiczne lub społeczne).

16.

Dotacje
Celowe – bardzo zróżnicowana wewnętrznie grupa
Przedmiotowe – dopłaty do określonych rodzajów
wyrobów lub usług (forma pomocy publicznej dla
przedsiębiorców)
Podmiotowe – środki przeznaczone dla podmiotu
wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie
międzynarodowej wyłącznie na dofinansowanie
działalności bieżącej w zakresie oznaczonym w
odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej
(beneficjent sam decyduje o sposobie wykorzystania
dotacji)

17.

PROCEDURA BUDŻETOWA
Wieloletnie Planowanie Finansowe
Projekt i uchwalanie budżetu państwa
Wykonywanie budżetu państwa
Zasady
Podmioty
Zmiany budżetu w czasie jego wykonywania
Kontrola wewnętrzna i audyt wewnętrzny

18.

Wieloletnie planowanie finansowe
Obligatoryjność planowania wieloletniego i
zadaniowego
Obok rocznego budżetu i planu finansowego:
Wieloletni Plan Finansowy Państwa
Budżet zadaniowy (trzyletni)
Zestawienie zadań i celów priorytetowych na dany rok
Wieloletni Plan Finansowy Państwa jako podstawa;
obejmuje 4 lata budżetowe; uchwalany przez Radę
Ministrów i publikowany w Monitorze Polskim oraz
BIP (całość w postaci zadaniowej)

19.

Projekt budżetu państwa
Minister finansów opracowuje założenia do projektu
ustawy budżetowej i przedkłada go Radzie Ministrów
(art. 138 ust. 1 ustawy o finansach publicznych)
Następnie minister finansów opracowuje projekt ustawy
budżetowej na podstawie informacji od dysponentów
części budżetowych
Rozporządzenie – nota budżetowa – jako dyscyplinujące
dysponentów do przedkładania informacji
Przedkłada projekt ustawy budżetowej Radzie Ministrów
wraz z uzasadnieniem oraz dochodami i wydatkami
szczególnych podmiotów jak SN, NIK czy Kancelaria
Prezydenta RP czy Kancelaria Sejmu

20.

Uchwalanie budżetu
Rada Ministrów przyjmuje projekt i przedkłada go
Sejmowi najpóźniej do 30 września roku
poprzedzającego rok budżetowy;
Procedura co do zasady taka jak przy innych
ustawach:
3 czytania w Sejmie (1 czytanie Komisja 2 czytanie
debata, poprawki, Komisja, autopoprawki rządu 3 czytanie
głosowanie)
Ustawa trafia do Senatu przyjęcie ustawy lub zgłoszenie
poprawek / przyjęcie poprawek lub odrzucenie przez Sejm
Podpisanie przez Prezydenta (7 dni) lub zwrócenie się do TK

21.

Sankcje
Art. 225 Konstytucji:
Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia
Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie
ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej
do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w
ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.
Niekorzystny stan – do ogłoszenia odpowiedniej
ustawy podstawą gospodarski finansowej jest
przedstawiony Sejmowi odpowiedni projekt

22.

Zasady wykonywania budżetu państwa
Art. 162 ustawy o finansach publicznych
W toku wykonywania budżetu państwa obowiązują następujące zasady
gospodarki finansowej:
1) ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa
następuje na zasadach i w terminach wynikających z
obowiązujących przepisów;
2) pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych
przepisami i harmonogramem, o którym mowa w art. 147 ust. 1;
3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych
w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych
przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób
celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych
efektów z danych nakładów;
4) zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru
najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o
zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji
pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 151.

23.

Zasada legalności (na podstawie przepisów) i
terminowości (w określonych prawem terminach)
2. Zasada celowości
3. Zasada oszczędności
4. Zasada wyboru najkorzystniejszej oferty
1.

24.

Podmioty wykonujące budżet
Wykonawcami budżetu są podmioty, które gromadzą
dochody budżetowe oraz dokonują wydatków
Wykonawcy bezpośredni i pośredni (kontrola i pośrednie
kierownictwo, np. Rada ministrów, minister finansów)
oraz podmioty prowadzące bankową obsługę budżetu
państwa (system rachunków budżetu państwa i kasaowa
obsługa budżetu państwa)
Szczególne uprawnienia Rady Ministrów gwarantowane
w ustawie o finansach publicznych
Minister finansów sprawuje ogólną ochronę
Prezes Rady Ministrów działa zasadniczo dopiero w
przypadku zniesienia lub przekształcenia ministerstwa

25.

Dysponenci części budżetowych
Dysponenci główni (I stopnia)
Powiązania hierarchiczne z dysponentami II i III
stopnia
Ustawa o finansach publicznych w obszerny sposób
określa zakres kompetencji dysponentów głównych,
którzy – upraszczając – sprawują kontrolę i nadzór
nad całością gospodarki budżetowej podległych im
jednostek organizacyjncych

26.

Zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania
Zmiana ustawy budżetowej (ustawa nowelizująca)
lub
Zmiany w budżecie (częściej):
Przeniesienie planowanych wydatków budżetowych
Zwiększenie planowanych wydatków z rezerw budżetowych
Blokowanie planowanych wydatków budżetowych

27.

Kontrola wewnętrzna
Kontrola wewnętrzna – główny księgowy każdej jednostki
Kontrola zarządcza (nie tylko finansowa)– art. 68 ustawy o finansach
publicznych:
1. Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi
ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w
sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.
2. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:
1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami
wewnętrznymi;
2) skuteczności i efektywności działania;
3) wiarygodności sprawozdań;
4) ochrony zasobów;
5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
6) efektywności i skuteczności przepływu informacji;
7) zarządzania ryzykiem
Dwa poziomy kontroli zarządczej (kierownik jednostki i minister).

28.

Audyt wewnętrzny
Działalność niezależna i obiektywna, której celem jest wspieranie ministra
kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań
przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze.
Audyt obowiązkowy – np. uczelnie z przychodami/kosztami powyżej 40
mln zł, ministerstwa, izby skarbowe
Art. 286. 1. Audytorem wewnętrznym może być osoba, która:
1) ma obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej;
2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni
praw publicznych;
3) nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo
skarbowe;
4) posiada wyższe wykształcenie;
5) posiada następujące kwalifikacje do przeprowadzania audytu
wewnętrznego:
a) odpowiedni certyfikat lub
b) złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin na audytora wewnętrznego, lub
c) uprawnienia biegłego rewidenta, lub
d) dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego i legitymuje się
dyplomem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu
wewnętrznego.

29.

Kazus 1
W związku z licznymi nieporozumieniami i brakiem współdziałania
między poszczególnymi ugrupowaniami w parlamencie, zgłoszony
został wniosek o skrócenie kadencji Sejmu i przeprowadzenie
przyśpieszonych wyborów parlamentarnych. Odbyły się one pod
koniec września, a na nowo powołanym gabinecie (początek
października) spoczął obowiązek przygotowania projektu ustawy
budżetowej. Już 27 października gotowy projekt przedłożono
Marszałkowi Sejmu.
Po uchwaleniu ustawy przez Sejm, trafiła ona do Senatu, gdzie
została w całości zaakceptowana, przy zachowaniu 20-dniowego
terminu, następnie zaś przekazana została do rąk Prezydenta. Ten,
mając liczne zastrzeżenia co do zgodności trybu jej uchwalenia z
Konstytucją, przekazał ją do Trybunału Konstytucyjnego,
podkreślając przede wszystkim naruszenie terminu jej przedłożenia
przez Radę Ministrów. Czy mimo tego można uznać, że Rada
Ministrów nie uchybiła swym obowiązkom?

30.

Art. 222 Konstytucji
Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3
miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego
projekt ustawy budżetowej na rok następny. W
wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze
przedłożenie projektu.