Конституционные основы народовластия. Тема 6

1.

Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего
образования
«Санкт-Петербургский университет
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Кафедра конституционного и международного права
ТЕМА 6. Конституционные основы народовластия
в Российской Федерации

2. Вопросы темы:

1. Конституционно-правовые формы прямой
демократии
2. Референдум
3. Народное представительство
4. Политические партии

3. Избранная библиография

Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. - Орел: ОГУП Орл. обл.
тип. «Труд», 2003. - 292 c.
Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового
регулирования. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2006. - 46 c.
Астафичев П.А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы / Под ред.:
Г.Н.Комкова. - Орел: Изд-во Орл. гос. ун-та, 2004. - 364 c.
Астафичев П.А. Правовые позиции Конституционного суда РФ: референдум и народное
представительство как объекты конституционного контроля // Современное общество и право, 2012, № 2
(7). - С. 114-121.
Варлен М.В. Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России.
Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2011. - 56 c.
Колюшин Е.И. Местные органы народного представительства европейских социалистических стран.
Основные государственно-правовые проблемы. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1985. - 34 c.
Колюшин Е.И. Местные органы народного представительства социалистических стран. - М.: Юрид. лит.,
1984. - 192 c.
Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук.
- М., 1993. - 32 c.
Страшун Б.А. Проблемы теории социалистического народного представительства. Автореф. дис. ... д-ра
юрид. наук. - М., 1978. - 28 c.
Устинов В.М. Учение о народном представительстве: Идея народного представительства в Англии и
Франции до начала XIX в.. - М.: Тип. «Печ. дело», 1912. - 694 c.
Хвостов В.М. Значение и права народного представительства. Общедоступный очерк. - М.: Труд и Воля,
1906. - 47 c.
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М.: Т-во И.Д. Сытина, 1899. - 836 c.

4. Императивная и консультативная демократия

В юридической науке важнейшее значение имеет классификация видов
прямой демократии. Их необходимо подразделить на две большие
группы: императивную и консультативную.
Императивная демократия представляет собой народовластие в
прямом смысле, поскольку выражаемая гражданами воля подлежит
обязательной реализации.
К таким формам относятся референдум, выборы и отзыв (в местном
самоуправлении – также сход).
Что же касается консультативной прямой демократии, то здесь
обеспечивается лишь участие отдельных граждан в публичной
деятельности, а воля индивидов не имеет верховного значения для
органов власти.
Это правотворческая инициатива, публичные слушания, собрания,
конференции, опросы, обращения с жалобами, заявлениями и
предложениями, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование.

5. Референдум

Референдум – это непосредственное решение населением путем
всеобщего, равного, прямого и тайного голосования вопросов
государственного и местного значения.
Различают федеральный, региональный и местный референдумы.
Порядок их организации регулируется Федеральным законом «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации».
Особенностям федерального референдума посвящен Федеральный
конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»,
нормы которого по юридической силе выше, чем положения
вышеназванного Федерального закона.
Кроме того, организация региональных и местных референдумов
регулируется конституциями (уставами) и законами субъектов
Федерации, нормативными правовыми актами представительных
органов муниципальных образований.

6. Вопрос референдума. Ограничения

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы
исключалась возможность его множественного толкования, на него можно
было бы дать однозначный ответ, исключалась неопределенность правовых
последствий принятого гражданами решения.
Законодательство содержит ряд ограничений в отношении вопросов,
выносимых на референдум.
Часть из них связана с конституционным механизмом разграничения предметов
ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными
образованиями.
Запрещается вынесение на референдум вопросов, конкурирующих с
избирательной системой.
Кроме того, не допускается прямое волеизъявление граждан по вопросам о
принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и
изменении финансовых обязательств публично-правового характера, о
чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению здоровья и безопасности
населения.
Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или
чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после их отмены.

7. Инициатива референдума

Для выдвижения инициативы проведения референдума и
сбора подписей граждан в ее поддержку образуется
инициативная группа. Законодательные требования к
численности инициативной группы и количеству
собираемых подписей различаются в зависимости от
уровня референдума.
На федеральном уровне право инициативы проведения
референдума принадлежит также Конституционному
Собранию и ряду федеральных государственных
органов. В субъектах Федерации и муниципальных
образованиях инициативу проведения референдума, при
определенных условиях, могут осуществлять
избирательные и иные общественные объединения.

8. Назначение референдума

Право назначения референдума принадлежит
государственным и муниципальным органам, круг
которых определяется соответствующим
законодательством.
Так, федеральный референдум назначается решением
Президента РФ, чему должен предшествовать запрос
главы государства в Конституционный Суд РФ о
соответствии Конституции инициативы проведения
референдума по предложенному вопросу.
В субъектах Федерации и муниципальных образованиях
право назначения референдумов принадлежит
соответствующим органам народного
представительства.
При определенных обстоятельствах, местный референдум
может быть назначен также судом.

9. Организация референдума

Организация референдума имеет много общего с
организацией публичных выборов.
Процедуры учета участников референдума, образования
комиссий референдума (возложения их функций на
постоянно действующие избирательные комиссии),
агитации, голосования, подсчета голосов и определения
результатов волеизъявления граждан, по существу,
идентичны избирательному процессу.
В ряде случаев закон содержит определенные изъятия из
общих правил (например, правом участия в агитации по
вопросам референдума обладает более широкий круг
лиц по сравнению с предвыборной агитацией).

10. Состоявшийся референдум. Принятое решение. Недействительность. Повторное голосование

Центральная избирательная комиссия РФ признает
федеральный референдум состоявшимся, если в
голосовании приняло участие более половины
участников референдума, внесенных в списки участников
референдума. Данное число определяется по количеству
бюллетеней установленной формы, обнаруженных в
ящиках для голосования.
Центральная избирательная комиссия признает решение
принятым на федеральном референдуме, если за вопрос
референдума проголосовало более половины участников
референдума, принявших участие в голосовании.
Если результаты референдума признаны
недействительными, назначается повторное
голосование.

11. Региональные и местные референдумы

Как правило, аналогичные нормы устанавливаются в
конституциях (уставах), законах субъектов Федерации,
нормативных правовых актах представительных органов
муниципальных образований.
Решение, принятое на региональном или местном
референдуме, подлежит регистрации в соответствующих
государственных и муниципальных органах.
Данное решение может быть отменено или изменено путем
принятия иного решения на соответствующих
референдумах (но не ранее чем через два года после его
принятия) либо признано недействительным
(недействующим) в судебном порядке.

12. Народное представительство

Народное представительство – это переадресация власти
народа на компетенцию выборных органов, наделенных
полномочиями и функциями репрезентативного
характера.
В системе публичной власти такими субъектами являются
не только депутаты и образуемые ими коллегиальные
представительные органы (Государственная Дума,
законодательные (представительные) органы субъектов
Федерации, представительные органы муниципальных
образований), но и выборные должностные лица,
которые несут обязанность непосредственно
представлять граждан, их потребности и интересы в
своей деятельности (Президент РФ, высшие
должностные лица субъектов Федерации, главы
муниципальных образований).

13. Свободный и императивный мандат

Конституционный институт народного представительства
неразрывно связан с конструкцией мандата депутата или
выборного должностного лица.
При разъяснении юридической природы такого мандата
принято акцентировать внимание на его квалификации в
качестве свободного или императивного, из чего обычно
следуют выводы, касающиеся допустимости наказов,
поручений избирателей, а также возможности
досрочного отзыва народного представителя.
Данный подход во многом обусловлен противоречием
между традициями отечественной государственноправовой науки и мировой практикой, опирающейся
преимущественно на концепцию свободного мандата.

14. Формирование народного представительства

Выборы – это способ формирования органов
государственной власти и местного самоуправления,
который заключается в свободном выдвижении
кандидатов и голосовании граждан по выдвинутым
кандидатурам.
Альтернативой выборному способу формирования
публичных органов является административное
назначение на соответствующие должности, которое
имеет значительно меньшую степень легитимности.
Исходя из этого, выборы нельзя рассматривать как сугубо
технический способ приобретения властных полномочий;
прохождение через избирательную систему всегда
создает дополнительные гарантии автономии и
определенной независимости депутата или выборного
должностного лица в системе разделения властей.

15. Принципы формирования народного представительства

Всеобщее равное прямое избирательное право при
тайном голосовании
Всеобщность, равенство, непосредственность,
тайность, добровольность, периодичность,
обязательность, свобода, гласность,
подлинность, законность и ответственность.

16. Всеобщее избирательное право

Принцип всеобщности публичных выборов означает,
что в процессе формирования государственных и
муниципальных органов должны участвовать
значительные массы избирателей; ограничения
активного и пассивного избирательного права
обосновываются лишь важными публичными
интересами, такими как защита основ
конституционного строя, нравственности, прав и
законных интересов других лиц, обеспечение
обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст.
55 Конституции РФ).

17. Избирательные цензы. Ограничения активного избирательного права

Ограничения принципа всеобщности публичных выборов
принято называть избирательными цензами.
Активное избирательное право ограничивается цензами
гражданства и возраста: правом голосования не
пользуются иностранные граждане и лица без
гражданства, несовершеннолетние лица.
Кроме того, правом избирать не обладают граждане,
которые признаны судом недееспособными и содержатся
в местах лишения свободы по вступившему в законную
силу обвинительному приговору суда.
Активное избирательное право ограничено требованием
проживания избирателя в границах соответствующего
избирательного округа.

18. Ограничения пассивного избирательного права

Юридические ограничения пассивного избирательного права более обширны.
Кроме вышеназванных цензов (за исключением требования проживания в
границах избирательного округа), пассивное право ограничивается цензами
оседлости (Президент РФ должен постоянно проживать на территории России
не менее десяти лет),
несовместимости статуса (депутат Государственной Думы не может входить в
состав Правительства РФ),
недопустимости избрания на новый срок (глава государства не может замещать
должность более двух сроков подряд).
Пассивное избирательное право нередко предполагает повышенные
требования к достижению определенного возраста (Президентом страны
может быть избрано лицо не моложе 35 лет), однако вводимые
законодателем дополнительные ограничения могут оцениваться
критически в контексте нормативного содержания ст. 60 Конституции РФ,
согласно которой гражданин может самостоятельно осуществлять «в
полном объеме» свои права и обязанности с 18 лет.
Полный перечень ограничений пассивного избирательного права содержится в
ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

19. Равное избирательное право

Конституционный смысл принципа равенства
избирательных прав граждан состоит в том, что
избиратели имеют одинаковое количество
голосов, избирательные округа примерно равны
по численности, избиратель включается в список
избирателей только на одном участке,
кандидаты равны в своих правах как
полноценные участники избирательной
кампании.

20. Прямое избирательное право

Принцип непосредственности избрания народных
представителей позволяет установить прямую
связь между избирателями и теми, кто
представляет их интересы в представительном
органе и на выборной должности. Общеизвестно,
что в мировой практике сочетаются прямые и
косвенные выборы, поэтому принцип
непосредственности формирования народного
представительства напрямую не связывается с
оценкой демократичности представительной
системы.

21. Тайное избирательное право

Принцип тайности волеизъявления при формировании органов
народного представительства представляет собой одну из
важнейших гарантий демократичности публичных выборов.
Анонимность воли избирателей сегодня обеспечивается тем, что
в избирательных бюллетенях не проставляются данные о
голосующем гражданине, в кабинах для голосования
отсутствуют возможности для внешнего наблюдения, проход
через кабину для голосования является обязательным.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» содержит ряд дополнительных гарантий
обеспечения тайности волеизъявления граждан при
досрочном голосовании и при их голосовании вне помещения
для голосования.

22. Добровольность и обязательный вотум

Демократическая система народного представительства
опирается на принцип добровольности участия граждан в
процессе формирования выборных органов.
Принципу добровольности, как известно, противостоит
институт обязательного вотума, который применяется в
ряде зарубежных стран, но оценивается весьма
неоднозначно.
Принцип добровольности выборов исключает
двойственную оценку субъективного избирательного
права как одновременно права и обязанности, оставляя в
его содержании исключительно совокупность
правомочий, которым корреспондируют обязанности
других лиц, являющихся субъектами конституционных
правоотношений.

23. Деятельность народного представительства

Институт народного представительства предполагает не только
формирование депутатского корпуса и выборных
должностных лиц посредством публичных выборов, но и
последующую деятельность народных представителей по
реализации потребностей и интересов граждан.
Данная деятельность связана, во-первых, взятыми на
представителей обязательствами исходя из их
предвыборной программы и заявлений в избирательной
кампании, во-вторых, меняющимися предпочтениями
электората в течение срока легислатуры, в-третьих,
объективными задачами и функциями государственной власти
и местного самоуправления, в-четвертых, установленной
законами и иными нормативными правовыми актами
компетенцией народного представительства.

24. Отзыв как форма представительной демократии

Отзыв – это процедура, обратная выборам. При
определенных обстоятельствах депутат или
выборное должностное лицо могут быть
досрочно отозваны избирателями в порядке,
аналогичном их избранию на соответствующие
должности, то есть посредством всеобщего и
тайного голосования.

25. Дискуссия о допустимости института отзыва

При выяснении вопроса о целесообразности института отзыва следует
учитывать следующую группу факторов:
срок полномочий депутата или выборного должностного лица (чем
продолжительнее срок, тем большая потребность в отзыве);
количество избирателей округа (чем оно больше, тем менее
эффективным становится институт отзыва и тем дороже он
обходится соответствующему бюджету);
степень политической конкуренции (чем большее количество
кандидатов баллотировалось и планирует баллотироваться в округе,
тем выше вероятность использования отзыва в политических целях);
наличие альтернативных форм досрочного прекращения полномочий
депутата или выборного должностного лица (при существовании
независимого правосудия и обоснованной процедуры привлечения
депутата или выборного должностного лица к юридической
ответственности целесообразность отзыва по юрисдикционным
основаниям вызывает сомнения).

26. Мажоритарное представительство

Мажоритарная система основывается на принципе
большинства. Большинство может быть
относительным, абсолютным или
квалифицированным; подсчет голосов может
производиться от различных групп избирателей
(списочный состав избирателей; количество
граждан, принявших участие в голосовании).
Законодатель может требовать (а может и не
требовать) обязательный минимум участия в
голосовании, при котором выборы считаются
состоявшимися.

27. Критика мажоритарной системы

Основной недостаток мажоритарной избирательной
системы состоит в том, что голоса, поданные «против»
победивших кандидатов, не учитываются при решении
вопроса о формировании органа народного
представительства. В случае избрания должностных лиц
(в отличие от депутатского корпуса коллегиального
выборного органа) – мажоритарная избирательная
система является единственно возможной по
объективным причинам (на федеральном уровне
требуется только один президент; в субъекте Федерации
– только одно высшее должностное лицо; в
муниципальном образовании – только один глава
муниципального образования).

28. Мажоритарные системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства

Мажоритарная избирательная система относительного
большинства голосов (победившим считается кандидат,
набравший голосов больше по сравнению с каждым из
его конкурентов в избирательном округе) в наибольшей
степени препятствует представительству граждан,
отдавших свои голоса «против» победившего кандидата,
однако эта избирательная система всегда
результативна.
Мажоритарные избирательные системы абсолютного и
квалифицированного большинства – напротив, более
справедливы с точки зрения пропорциональности
народного представительства, но они неизбежно влекут
за собой риски нерезультативности выборов.

29. Способы преодоления нерезультативности систем абсолютного и квалифицированного большинства

В целях преодоления данного риска в России и ряде
зарубежных стран используются механизмы второго тура
и так называемого «альтернативного голосования».
Первый из названных механизмов, например, используется
в процессе выборов Президента РФ (если ни один из
кандидатов в первом туре не получил в свою поддержку
абсолютное большинство голосов избирателей,
проводится второй тур, в котором участвуют только два
кандидата с наивысшим рейтингом; во втором туре
достаточно получения в поддержку относительного
большинства голосов).
Что касается «альтернативного голосования», то суть его
заключается в выставлении избирателями «рейтинга»
кандидатов по мере убывания предпочтений.

30. Пропорциональная система народного представительства

Пропорциональная избирательная система позволяет
исключить ряд недостатков мажоритарной системы
народного представительства. Благодаря
пропорциональной системе даже относительно малые
группы избирателей получают возможность реализации
своих интересов в деятельности соответствующих
депутатов. Однако в условиях пропорционального
представительства повышаются риски
правительственных кризисов. Кроме того, голосование
граждан за списки кандидатов приводит к потере
непосредственности во взаимодействии кандидатов и
избирателей. Оценка личных и деловых качеств
конкретных кандидатов уступает место
позиционированию политических избирательных
объединений, в особенности – политических партий.

31. Задание на семинарское занятие

1. Сравнить материалы вышеуказанных слайдов с
конспектом лекции. При необходимости дополнить
конспект, быть готовым представить его для
проверки
2. Выполнить контрольный тест. Письменно в тетради
указать ответы. Представить их для проверки
3. Быть готовым дать развернутые пояснения по
учебным вопросам темы при устном опросе
курсантов
4. Подготовить доклад по отдельному графику
изучения практики Конституционного Суда РФ

32.

Рассмотрена на заседании предметно-методической секции
кафедры конституционного и международного права (Протокол
№ 9 от «02» сентября 2019 г.) Рекомендована для проведения
учебных занятий.
Разработана доктором юридических
наук, профессором П.А.Астафичевым