Конституция Российской Федерации как основной источник конституционного права. (Тема 5)

1. Лекция по конституционному праву России

Автор лекции: доктор юридических наук,
профессор, директор юридического института,
заведующий кафедрой конституционного и
муниципального права ФГБОУ ВПО
«Государственный университет – учебнонаучно-производственный комплекс»
Астафичев Павел Александрович

2. Тема 5. Конституция Российской Федерации как основной источник конституционного права

1. Юридические свойства конституции демократического
государства
2. Структура, форма и вид Конституции Российской Федерации
3. Толкование Конституции Российской Федерации
4. Внесение поправок в 1, 2 и 9 главы Конституции Российской
Федерации
5. Процедура изменений в других конституционных положениях
6. Особенности внесения поправок в ст. 65 Конституции Российской
Федерации

3. Юридические свойства конституции демократического государства

Конституция является основным источником конституционного права.
В истории конституционного права зарубежных стран различают
«инструментальные» и «социальные» конституции.
«Инструментальные» основные законы сложились в XVIII – XIX вв. и
преследовали в качестве основной цели обеспечение разделения и баланса
властей, разграничение компетенции между законодательной,
исполнительной и судебной ветвями власти.
В XX веке конституции стали носить более «социальный» характер в смысле
институционализации прав и свобод человека и гражданина, обеспечения
социального характера государства, конституционного регулирования не
только политической, но и других основополагающих сфер
жизнедеятельности общества.

4. Конституциям демократических государств присущ ряд юридических свойств:

Они принимаются народом или от имени народа, имеют учредительный характер.
Предметом конституционного регулирования являются базовые общественные
отношения, которые складываются в политической, экономической, социальной,
духовной и иных областях.
Конституция обладает верховенством и высшей юридической силой.
Ее нормы действуют непосредственно.
Для конституции характерна высокая степень нормативного обобщения.
Порядок принятия поправок и пересмотра конституции, как правило, отличается от
обычного законодательного процесса.
Конституция представляет собой некое «ядро» правовой системы, основу
законотворчества и правоприменительной практики.
Существуют специальные средства обеспечения, охраны и защиты конституции,
включая конституционное правосудие.

5. Политико-правовая сущность конституции

• Конституция – не только юридический, но и важный
политический документ.
• Чаще всего, принятие новой конституции сопряжено с крупными
изменениями в политической истории страны.

6. В юридической науке принята следующая классификация конституций:

По способу принятия различают октроированные (дарованные монархом)
основные законы, а также акты, принятые учредительным собранием,
референдумом или парламентом.
С точки зрения формы выделяют писаные и неписаные конституции.
По продолжительности действия встречаются постоянные и временные
(рассчитанные на переходный период) основные законы.
В аспекте степени сложности внесения поправок и пересмотра – различают
«гибкие» и «жесткие».
С точки зрения политико-правовых обстоятельств, способствовавших
принятию конституции, можно выделить харизматические и обычные (не
харизматические) акты.
Наконец, конституционные положения могут быть реальными
(действительными) или фиктивными (декларативными, имитационными).

7. Квалификация конституции исходя из предложенной классификации

• Каждую конституцию можно квалифицировать исходя из
вышеуказанных критериев.
• Однако в процессе данной квалификации нужно сохранять
известную осторожность в оценочных суждениях, уважая
историю и политический выбор соответствующих народов.

8. Структура, форма и вид Конституции Российской Федерации

Действующая Конституция РФ имеет структуру, форму и вид.
По структуре она включает два раздела.
Первый раздел не имеет наименования, второй называется «Заключительные и
переходные положения».
Первый раздел состоит из девяти глав, главы – из статей, имеющих сквозную
нумерацию (всего их 137).
Раздел второй Конституции статей не имеет, он состоит из девяти пунктов.
Наименования глав раздела первого Конституции: 1) основы конституционного строя;
2) права и свободы человека и гражданина; 3) федеративное устройство; 4)
Президент Российской Федерации; 5) Федеральное Собрание; 6) Правительство
Российской Федерации; 7) судебная власть (с 2014 г. – судебная власть и
прокуратура); 8) местное самоуправление; 9) конституционные поправки и пересмотр
Конституции.

9. Структура конституции: части, предложения, абзацы, пункты

• Большинство статей Конституции РФ состоит из
пронумерованных абзацев, которые именуются частями.
Например, статья 1 состоит из первой и второй частей. Части
могут включать одно или несколько предложений.
• Некоторые статьи состоят из нескольких предложений (статьи 2,
10, 12, 18, 25, 28, 52, 57, 119) или одного предложения (статьи
31, 33, 42, 53, 58, 60, 64, 69, 73, 79, 88, 91, 94, 113, 116, 124, 126,
127, 133, 134, 136), образующих один абзац. В них нет частей и
пунктов.

10. Особенности структуры ст. 65, ч. 1 ст. 82 Конституции РФ

• Часть первая статьи 65 состоит из абзацев, первый из которых
раскрывает смысловую нагрузку части, а последующие абзацы
содержат перечни субъектов Федерации, сгруппированные
исходя из их статуса (республики, края, области, города
федерального значения, автономная область, автономные
округа).
• Важно, что в этой части статьи нет упорядоченных прописными
буквами пунктов.
• Аналогичным образом часть 1 статьи 82 состоит из двух
абзацев: в первом устанавливается обязанность главы
государства при вступлении в должность приносить народу
присягу, во втором – в кавычках приводится текст самой присяги.

11. Особенности структуры ст. 71, 83, 84, 86, 89, 106 Конституции РФ

• Статья 71 не имеет частей, но включает упорядоченные
прописными буквами пункты, которые оформляются в виде
отдельных абзацев после первого, общерегулятивного абзаца.
Аналогичную структуру имеют:
• статьи 83, 84, 86, 89 (полномочия Президента РФ),
• статья 106 (перечень законов, подлежащих обязательному
рассмотрению в Совете Федерации).

12. Особенности структуры ст. 72, 102, 103, 114, 125 Конституции РФ

Статья 72 имеет более сложную структуру:
• Ее первая часть оформлена по аналогии со структурой статьи
71, однако в статье имеется вторая часть, согласно которой
положения данной статьи в равной мере распространяются на
все виды субъектов Федерации.
Принцип построения статьи 72 (зачастую, с большим количеством
частей и пунктов) используется также в конструкциях:
• ст. 102 (полномочия Совета Федерации),
• ст. 103 (компетенция Государственной Думы),
• ст. 114 (функции Правительства РФ),
• ст. 125 (статус и компетенция Конституционного Суда).

13. Форма конституции

• По форме Конституция РФ является писаной конституцией.
• Несмотря на наличие федеральных конституционных законов и
ряда федеральных законов конституционно-правового
содержания, основной закон страны представляет собой единый
акт, в котором урегулированы базовые, основополагающие
конституционно-правовые отношения.

14. Вид конституции

Вид Конституции РФ характеризуется:
ее принятием посредством всероссийского референдума,
сравнительно продолжительным периодом действия,
относительно редким изменением норм,
достаточно сложным механизмом внесения поправок и пересмотра.
Конституция РФ есть акт, выражающий стремление
многонационального народа России к утверждению прав и
свобод человека и гражданина, гражданского мира и согласия,
любви и уважения к Отечеству, веры в добро и справедливость,
возрождению суверенной государственности, незыблемости ее
демократической основы, благополучию и процветанию страны
(преамбула Конституции РФ).

15. Толкование Конституции Российской Федерации

• Толкование (интерпретация) Конституции – это уяснение и
разъяснение действительного содержания правовых норм,
содержащихся в основном законе российского государства.
• Различают официальное и неофициальное толкование.
• Официальная интерпретация конституционных норм
осуществляется уполномоченными государственными органами
и влечет за собой юридические последствия.
• Официальное толкование может быть аутентичным (авторским)
и легальным (не авторским).

16. Официальное толкование Конституции РФ

В силу того, что Конституция РФ принималась на общероссийском
референдуме, ее аутентичное толкование весьма затруднительно.
Законодательство не запрещает выносить на референдум вопросы
толкования Конституции РФ, однако институт всенародного волеизъявления
меньше всего приспособлен к «разгадке» юридических «ребусов».
В случае необходимости, референдум мог бы способствовать скорее
изменению конституционного текста, чем его правовой интерпретации.
Процесс толкования правовых норм предполагает достаточную
квалификацию в области права и привлечение к нему соответствующих
специалистов.
В связи с этим право официального толкования Конституции РФ обоснованно
принадлежит Конституционному Суду РФ (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ).

17. Неофициальное толкование Конституции РФ

В отличие от официального, неофициальное толкование
Конституции РФ вправе осуществлять любые граждане или
организации, пользуясь конституционной свободой мысли и
слова (ст. 29 Конституции РФ).
Неофициальное толкование может быть:
• обыденным,
• профессиональным,
• доктринальным.
Неофициальное толкование лишено юридической силы и правовых
последствий, но имеет важное значение с точки зрения его
логической убедительности.

18. Приемы толкования Конституции РФ

Толкование положений Конституции РФ осуществляется не только
исходя из буквального смысла интерпретируемой нормы.
Значение имеют также:
• смысл нормы, придаваемый ей правоприменительной
практикой;
• место толкуемой нормы в системе правовых норм.
В случае расхождения действительного и буквального смысла
интерпретируемого положения Конституции РФ, толкование
может быть:
• ограничительным,
• расширительным.

19. Ограничительное толкование

Например, согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить «законно
установленные» налоги и сборы.
В буквальном смысле под «законно установленными» следует понимать налоги и
сборы, установленные «в соответствии с законом».
Конституционный Суд РФ истолковал данное положение ст. 57 Конституции РФ
ограничительно: налог или сбор считается законно установленным, только если все
существенные элементы фискального обязательства установлены непосредственно
законом.
Если хотя бы один из элементов данного обязательства введен подзаконным
нормативным правовым актом (объект, субъект, налоговая ставка, налоговый период
и т.п.) – налог или сбор не считается «законно установленным» по смыслу ст. 57
Конституции РФ.
В данном случае действительное содержание толкуемой нормы является более узким
по сравнению с ее буквальным смыслом.

20. Расширительное толкование

• Но встречаются и противоположные случаи, когда подлинный
смысл шире, чем буквальный.
• Например, согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ правом подачи
жалобы в Конституционный Суд РФ обладают граждане.
• Конституционное правосудие придало этой норме
расширительный смысл по сравнению с буквальным: подобным
правом обладают также юридические лица, чьи права и
законные интересы были нарушены.

21. Нормативное и казуальное толкование

• В практике конституционного правосудия встречается
нормативное и казуальное толкование конституционных
установлений.
• В числе актов Конституционного Суда РФ о нормативном
толковании (т.е. по смыслу ч. 5 ст. 125 Конституции РФ, вне
«привязки» к конкретному случаю) следует выделить
следующие:

22. Нормативное толкование ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о
толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1995. № 13. Ст. 1207:
В деле о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ перед
Конституционным Судом РФ был поставлен следующий вопрос:
распространяется ли 14-дневный срок рассмотрения законов в Совете
Федерации (ч. 4 ст. 105) на случаи, когда федеральные законы подлежат
обязательному рассмотрению в данной палате Федерального Собрания (ст.
106).
Конституционный Суд установил, что положения ч. 4 ст. 105
распространяются на случаи, указанные в ст. 106, в том смысле, что Совет
Федерации обязан начать рассмотрение данных федеральных законов в
течение 14-ти дней, но вправе продолжить их рассмотрение по истечении 14дневного срока.

23. Нормативное толкование ст. 103, 105, 107, 108, 117 и 135 Конституции РФ

При толковании ряда положений статей 103, 105, 107, 108, 117 и 135 Конституции РФ
конституционное правосудие сформулировало ряд правовых позиций по вопросу об
«общем числе» членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Неопределенность конституционного текста состояла в следующем:
• во-первых, неясно, следует ли считать «общее» число «установленным» (кроме
«установленного» под «общим» можно понимать также фактически избранное или
присутствующее в заседании количество депутатов);
• во-вторых, неясно, дает ли термин «общее число» основания для зачета
недостающих голосов в Совете Федерации в пользу Государственной Думы и
наоборот.
Конституционный Суд установил, что под «общим» числом понимается
«установленное» количество парламентариев; зачет недостающих голосов
одной палаты Федерального Собрания в пользу другой не является
допустимым.

24. Нормативное толкование ст. 136 Конституции РФ

Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о
толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст.
4408:
В ходе толкования ст. 136 Конституции РФ Конституционный Суд дал ответ на
вопрос о наименовании и правовой форме документа о поправках к главам 3
– 8 Конституции РФ.
Полагая, что формы федерального конституционного закона и федерального
закона не являются надлежащими (перечень федеральных конституционных
законов дается исчерпывающим образом в тексте основного закона;
федеральные законы принимаются в обычной законодательной процедуре и
не требуют квалифицированного большинства), Суд установил обязанность
законодателя принимать акты о поправках к Конституции РФ в форме Закона
Российской Федерации.

25. Нормативное толкование ч. 2 ст. 137 Конституции РФ

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи
137 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868:
Близкая проблема была поставлена перед Конституционным Судом РФ при толковании ч. 2 ст. 137
Конституции РФ: какой орган и каким правовым актом управомочен решить вопрос о включении в
ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта Федерации?
Суд установил, что если речь идет только о наименовании – это относится к ведению субъектов РФ,
которые вправе по своему усмотрению урегулировать данные общественные отношения.
Правовой формой реализации воли субъекта Федерации является
соответствующий указ Президента РФ.
Однако переименование не должно затрагивать:
• основы конституционного строя,
• права и свободы человека и гражданина,
• интересы Федерации и других субъектов России, зарубежных государств,
• менять состав Федерации или статус ее субъектов.
При подобных обстоятельствах речь идет не только о наименовании. Следовательно, должны
применяться иные процедуры.

26. Нормативное толкование ст. 107 Конституции РФ

Неопределенность содержания ст. 107 Конституции РФ вызвала к жизни весьма противоречивые
позиции главы государства и палат Федерального Собрания в отношении понятия «принятый
федеральный закон», порядка промульгации законов Президентом РФ, его права вето и
процедуры преодоления вето Советом Федерации и Государственной Думой.
Суд установил, что принятый федеральный закон должен направляться главе государства той
палатой Федерального Собрания, в которой завершается процедура принятия закона (если Совет
Федерации одобрил закон или не рассматривал его – обязанность лежит на Совете Федерации;
если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации – закон отправляется
Президенту Государственной Думой).
Президент РФ контролирует конституционность законодательной процедуры. Если имелись
нарушения порядка принятия закона, эти нарушения ставят под сомнение результаты
волеизъявления палат и само принятие закона – такой закон не считается «принятым» по смыслу
Конституции РФ.
При подобных обстоятельствах глава государства вправе возвратить законопроект в парламент,
что не считается его «отклонением». Однако Президент РФ обязан подписать федеральный
закон, если его вето преодолено палатами Федерального Собрания в надлежащем порядке.

27. Нормативное толкование ч. 4 ст. 66 Конституции РФ

Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о
толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации
положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СЗ РФ. 1997. №
29. Ст. 3581:
В деле о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ конституционным правосудием была
частично преодолена неопределенность в вопросе о «вхождении» автономных
округов в состав краев и областей – равноправных субъектов Федерации.
Суд подчеркнул, что сложносоставные субъекты России выстраивают отношения с
входящими в их состав автономными округами на особой конституционной основе.
Территории и население автономных округов входят в состав территорий и населения
соответствующих краев и областей, однако автономные округа «не поглощаются»
сложносоставными субъектами.
Стороны должны учитывать взаимные интересы, стремиться к согласию.
При отсутствии договоренностей между ними требуется вмешательство федерального
законодателя.

28. Нормативное толкование ст. 125-127 Конституции РФ

Разрешению разногласий между высшими судебными инстанциями способствовала
правовая позиция Конституционного Суда РФ по делу о толковании ст. 125 – 127
Конституции РФ.
Суд установил, что компетенция Конституционного Суда РФ в части проверки
конституционности соответствующих нормативных правовых актов является
исключительной.
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды ее осуществлять не вправе.
Если суд общей юрисдикции или арбитражный суд придет к выводу о
неконституционности акта, проверка соответствия которого Конституции РФ отнесена
к компетенции Конституционного Суда РФ, такой суд не должен выносить
самостоятельного решения.
Он обязан приостановить производство по делу и направить запрос в
Конституционный Суд.

29. Нормативное толкование ч. 4 ст. 111 Конституции РФ

Неопределенность в содержании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ потребовала
разъяснения Конституционным Судом РФ последствий троекратного
отклонения Государственной Думой кандидатур председателя Правительства
РФ: вправе ли глава государства вносить одну и ту же кандидатуру после
каждого из соответствующих «отклонений»?
Суд усмотрел в компетенции главы государства весьма широкую
политическую дискрецию.
Президент РФ может вносить в Государственную Думу одну и ту же
кандидатуру два и три раза.
В любом случае троекратное отклонение Государственной Думой данной
кандидатуры влечет назначение председателя Правительства РФ главой
государства и роспуск Государственной Думы.

30. Нормативное толкование ст. 71, 76 и 112 Конституции РФ

Положения статей 71, 76 и 112 Конституции РФ потребовали официальной
интерпретации с точки зрения соотношения понятий «система» и «структура»
федеральных органов исполнительной власти.
Конституционный Суд РФ установил, что виды федеральных органов
исполнительной власти должны устанавливаться федеральным законом.
Понятие «системы» органов включает в себя «виды» органов, но «видами»
органов не исчерпывается.
Понятие «структуры» органов означает перечень органов, входящих в данную
«систему».
Определение структуры федеральных органов исполнительной власти
относится к компетенции Президента РФ.
Глава государства также обладает правом участия в определении системы
данных органов, но его компетенция ограничена федеральным законом.

31. Нормативное толкование ст. 92 Конституции РФ

В деле о толковании ст. 92 Конституции РФ рассматривался ряд проблемных
вопросов, связанных с соотношением смысла частей 2 и 3 данной статьи.
• В части 2 перечислены основания досрочного прекращения полномочий
главы государства, в части 3 – указывается, что «во всех случаях», когда
Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно
осуществляет председатель Правительства РФ.
Неопределенность в понимании конституционного текста возникла в следующем:
• во-первых, являются ли «все случаи», на которые имеется указание в части 3,
случаями, указанными в части 2;
• во-вторых, влечет ли временное исполнение обязанностей главы государства
председателем Правительства РФ новые выборы или возможно
возобновление полномочий Президента РФ после отпадения
соответствующих оснований?

32. Части 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ: соотношение в толковании

Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 г. № 10-П «По делу о толковании
положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999.
№ 29. Ст. 3773:
• Конституционный Суд РФ установил, что временное возложение
полномочий Президента на председателя Правительства РФ
возможно по более широкому кругу оснований, чем основания
для досрочного прекращения полномочий главы государства.
• После временного возложения полномочий на председателя
правительства допускается возобновление полномочий
Президента РФ, проведение новых выборов не является
обязательным.

33. Нормативное толкование ст. 84 и 99 Конституции РФ

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании
статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1999. № 47. Ст. 5787:
При толковании статей 84 и 99 Конституции РФ конституционным
правосудием разрешалась неопределенность в вопросе о том, продолжает ли
Государственная Дума осуществлять свои полномочия до момента начала
работы Думы нового созыва после роспуска этой палаты Президентом РФ.
Конституционный Суд установил, что с момента роспуска Государственная
Дума не вправе принимать законы, а также осуществлять другие
конституционные полномочия путем принятия решений на своих заседаниях.
Другие государственные органы осуществлять эти полномочия также не
могут.
Более подробное регулирование данных общественных отношений
составляет прерогативу законодателя.

34. Нормативное толкование ст. 91 и 92 Конституции РФ

Официальное толкование Конституционным Судом РФ статей 91 и 92 Конституции РФ
было связано с вопросом о досрочном прекращении полномочий главы государства
ввиду стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять компетенцию
Президента РФ.
Суд подчеркнул, что в системе данных отношений необходима особая процедура с
целью установления фактов расстройства функций организма, носящих постоянный и
необратимый характер.
Это основание – экстраординарное, поэтому личное волеизъявление главы
государства о добровольной отставке не является обязательным.
Однако институт досрочного прекращения полномочий по данному основанию не
должен использоваться для необоснованного отстранения главы государства
от должности, тем более – присвоения кем-либо его легитимных полномочий,
основанных на всеобщих выборах.

35. Внесение поправок в 1, 2 и 9 главы Конституции Российской Федерации

• Правовое регулирование порядка внесения поправок в главы 1,
2 и 9 Конституции РФ отличается крайней лаконичностью.
• Строго говоря, этому посвящена лишь ст. 135 Конституции РФ.
• Требование ч. 2 ст. 135 о принятии федерального
конституционного закона о Конституционном Собрании в
настоящее время не выполнено.
• Вместе с тем, отдельные элементы процедуры внесения
поправок в данные главы могут применяться вследствие
принципа непосредственности действия норм Конституции РФ.

36. Субъекты права инициативы

Круг субъектов права инициативы внесения предложений о поправках и пересмотре
положений Конституции РФ является общим (он распространяет свое действие также
на поправки к главам 3 – 8, включая статью 65). Это:
глава государства,
палаты Федерального Собрания,
Правительство РФ,
законодательные (представительные) органы субъектов Федерации,
группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов
Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).
Сравнение данной нормы с положениями ч. 1 ст. 104 (в которой устанавливается
перечень субъектов права законодательной инициативы) показывает, что правом
внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции не
обладают индивидуально члены Совета Федерации и депутаты Государственной
Думы, а также высшие судебные инстанции.

37. Порядок внесения инициативы

• Часть 2 ст. 104 Конституции РФ предписывает, что
законопроекты вносятся в Государственную Думу.
• Однако в ст. 134 Конституции РФ не сказано, что предложения о
поправках и пересмотре положений Конституции вносятся в
форме законопроекта.
• Из этого следует неопределенность в вопросе о том, в какой
орган должны вноситься предложения, указанные в ст. 134.

38. Участие Федерального Собрания

Часть 1 статьи 135 Конституции РФ запрещает пересмотр положений глав 1, 2
и 9 Федеральным Собранием.
Но Совет Федерации и Государственная Дума, по смыслу ч. 2 ст. 135,
являются обязательными участниками процесса пересмотра данных глав.
Примечательно, что палаты Федерального Собрания пользуются правом
«поддержки» (либо, в той или иной форме, «не поддержки», например,
отклонения) предложений, внесенных лицами, указанными в ст. 134
Конституции РФ.
Поддержка выражается в каждой из палат квалифицированным
большинством в три пятых от общего числа парламентариев.
При наличии поддержки предложения в обеих палатах Федерального
Собрания должно быть созвано Конституционное Собрание.

39. Проблемы определения статуса Конституционного Собрания

• До указанного момента движения процедуры внесения поправок
в главы 1, 2 и 9 основного закона нормы Конституции РФ могли
бы применяться непосредственно.
• Однако далее процедура обречена на оставление без движения
вплоть до вступления в силу федерального конституционного
закона о Конституционном Собрании.
• Закон должен установить, как минимум: численный состав
Собрания, порядок его формирования, правовой механизм
созыва.
• Далее Собрание могло бы действовать на основе собственного
регламента или закона.

40. Дальнейшее движение и завершение процедуры

• Компетенция Конституционного Собрания определена
непосредственно в Конституции РФ (ч. 3 ст. 135).
• Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо
разрабатывает проект новой Конституции.
• Новый проект может быть принят непосредственно
Конституционным Собранием (квалифицированным
большинством в две трети от общего числа членов) либо
вынесен на всенародное голосование (которое считается
состоявшимся, если в нем приняло участие более половины
избирателей; решение считается принятым, если за него
проголосовало более половины от участвовавших в голосовании
избирателей).

41. Процедура изменений в других конституционных положениях

В соответствии со ст. 136 Конституции РФ поправки к главам 3 – 8
принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального
конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами
законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.
Выше отмечалось, что конституционная формулировка «в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного закона» не
означает, что формой соответствующего правового акта должен быть именно
федеральный конституционный закон.
Конституционный Суд РФ установил, что данные поправки вносятся в форме
Закона Российской Федерации.
В развитие этой правовой позиции парламентом был принят Федеральный
закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции
Российской Федерации».

42. Внесение проекта и его рассмотрение в Государственной Думе

Согласно данному Закону, предложения о поправках к Конституции вносятся в
Государственную Думу субъектами, круг которых определен ст. 134
Конституции РФ.
Комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы
конституционного законодательства, осуществляет проверку допустимости
внесенного предложения, после чего рекомендует Государственной Думе
принять предложение к рассмотрению либо возвратить его инициатору.
Проект Закона о поправке к Конституции рассматривается в Государственной
Думе в трех чтениях.
В случае его одобрения квалифицированным большинством он направляется
в Совет Федерации.

43. Рассмотрение в Совете Федерации и ратификация законодательными органами субъектов РФ

Совет Федерации несет публично-правовую обязанность рассмотрения
проекта закона о поправках к Конституции.
Члены данной палаты вотируют законопроект также квалифицированным
большинством.
В случае отклонения Советом Федерации закона может быть внесено
предложение о создании согласительной комиссии с Государственной Думой.
При одобрении законопроекта председатель Совета Федерации направляет
принятый акт в законодательные (представительные) органы субъектов
Федерации, которые в течение одного года обязаны его рассмотреть и
принять решение в соответствии со своей компетенцией.
Если требуемое (две трети) большинство законодательных
(представительных) органов субъектов Федерации одобряет закон о
поправках, он направляется председателем Совета Федерации главе
государства для подписания и обнародования.

44. Недопустимость вето Президента РФ, условия повторной инициативы

• Президент РФ в данном случае не пользуется правом вето.
• Если закон о поправке к Конституции не получил одобрения
более чем двух третей законодательных (представительных)
органов субъектов Федерации, повторное внесение в
Государственную Думу предложения о данной поправке
допускается не ранее чем через год со дня установления
результатов рассмотрения закона в субъектах России.

45. Практика конституционных поправок

• Положения Федерального закона «О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской
Федерации» несколько раз применялись на практике.
• Законом РФ о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока
полномочий Президента Российской Федерации и
Государственной Думы» были внесены изменения в ч. 1 ст. 81 и
ч. 1 ст. 96.
• Срок полномочий главы государства увеличен до шести лет,
депутатов Государственной Думы – до пяти (ранее
действовавшие редакции предусматривали четырехлетний срок
их полномочий).

46. Практика конституционных поправок

Законом РФ о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях
Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» ч. 1 ст.
103 (полномочия Государственной Думы) была дополнена новым пунктом «в»,
согласно которому к ведению данной палаты Федерального Собрания относится
«заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о
результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным
Государственной Думой».
Кроме того, пункт «а» ч. 1 ст. 114 (полномочия Правительства РФ) был изложен в
следующей редакции: «разрабатывает и представляет Государственной Думе
федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной
Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной
Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по
вопросам, поставленным Государственной Думой» (здесь и далее новые положения
обозначены курсивом).

47. Законом РФ о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»:

был внесен комплекс изменений и дополнений, касающихся:
• во-первых, разграничения предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами (в новой редакции пункта «о» ст.
71 к ведению Российской Федерации относится
«судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовноисполнительное законодательство; амнистия и помилование;
гражданское законодательство; процессуальное
законодательство; правовое регулирование интеллектуальной
собственности»);

48. Практика конституционных поправок

во-вторых, полномочий Президента РФ (представляет Совету Федерации
кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; назначает
судей других федеральных судов; представляет Совету Федерации
кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора
Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской
Федерации; вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от
должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей
Генерального прокурора Российской Федерации; назначает на должность и
освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а
также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных
к ним прокуроров);

49. Практика конституционных поправок

• в-третьих, компетенции Совета Федерации (исключение
полномочия по назначению судей Высшего Арбитражного Суда,
дополнение полномочием назначения заместителей
Генерального прокурора);
• в-четвертых, субъектов права законодательной инициативы в
Государственной Думе (исключение Высшего Арбитражного
Суда из числа субъектов данного права);
• в-пятых, наименования и содержания главы 7 Конституции РФ.

50. Содержание и смысл поправок

Основной институциональной новацией Закона РФ о поправке к
Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и
прокуратуре Российской Федерации» явилось:
фактическое упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ,
перераспределение его полномочий в пользу Верховного Суда
РФ,
более четкое разграничение судебной власти и прокуратуры,
расширение компетенции Совета Федерации и Президента РФ в
сфере кадровых назначений в прокуратуре России.

51. Особенности внесения поправок в ст. 65 Конституции Российской Федерации

• Статья 65 основного закона страны имеет важную
специфическую особенность: в ней содержится перечень
субъектов, входящих в состав Российской Федерации (строго
говоря, это суждение касается лишь части 1 данной статьи, в то
время как часть 2 является регулятивной по своему содержанию:
в ней указывается, что «принятие в Российскую Федерацию и
образование в ее составе нового субъекта осуществляются в
порядке, установленном федеральным конституционным
законом»).
• В связи с этим статья 137 разграничивает процедуры поправок в
ст. 65 ввиду изменения состава (часть 1) России и
наименований (часть 2) субъектов России.

52. Формы изменения состава РФ по смыслу ч. 1 ст. 137 Конституции РФ

Часть 1 ст. 137 Конституции РФ предусматривает несколько форм
изменения состава Российской Федерации:
• во-первых, принятие в Российскую Федерацию;
• во-вторых, образование в составе России нового субъекта
Федерации;
• в-третьих, изменение конституционно-правового статуса
субъекта России.

53. Сравнение содержания ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ

На первый взгляд может показаться, что ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ
дублируют друг друга. Но это не так:
• в ч. 2 ст. 65 речь идет о регулировании порядка принятия в Российскую
Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (Федеральный
конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»);
• в ч. 1 ст. 137 – о правовой форме акта об изменении состава Российской
Федерации (например, Федеральный конституционный закон «Об
образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского
Бурятского автономного округа»).

54. В течение последнего времени произошло объединение:

Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа;
Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа;
Камчатской области и Корякского автономного округа;
Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и
Эвенкийского автономного округа и т.д.
В общей сложности из 89-ти субъектов Федерации (на момент
принятия Конституции РФ 1993 г.) в составе России осталось 83
субъекта Федерации.
С присоединением к России Республики Крым и города
Севастополя количество субъектов Федерации возросло до 85.

55. Порядок принятия нового субъекта Федерации

В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято
иностранное государство или его часть.
Инициатором данного предложения может выступать соответствующее иностранное
государство.
В случае поступления предложения Президент РФ уведомляет палаты Федерального
Собрания и, при необходимости, проводит с ними консультации.
Далее осуществляются процедуры заключения соответствующего международного
договора согласно требованиям Федерального закона «О международных договорах
Российской Федерации».
После подписания международного договора Президент РФ обращается в
Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции данного
договора. В случае признания договора соответствующим Конституции, он вносится в
Государственную Думу для ратификации.
Одновременно в Государственную Думу вносится проект федерального
конституционного закона о принятии в Россию нового субъекта.

56. Дальнейшее движение процедуры

• Дальнейшее рассмотрение указанных актов осуществляется в
обычной парламентской процедуре.
• Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую
Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее
вступления в силу для России и иностранного государства
международного договора.
• Изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании
указанного федерального конституционного закона и
учитываются при переиздании текста основного закона страны.

57. Процедура образования новых субъектов Федерации

Несколько иначе выглядит установленная Федеральным конституционным
законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее
составе нового субъекта Российской Федерации» процедура образования в
составе России новых субъектов Федерации.
Инициатива принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых
образуется новый субъект.
Ее формой является совместное предложение законодательных органов и
высших должностных лиц соответствующих субъектов Федерации, которое
направляется Президенту РФ.
Глава государства уведомляет палаты Федерального Собрания и, при
необходимости, проводит с ними консультации.

58. Дальнейшее движение и завершение процедуры

В случае поддержки Президентом РФ инициативы вопрос об образовании нового
субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы
заинтересованных субъектов РФ.
Если вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных
субъектов, повторная инициатива может быть выдвинута не ранее чем через год.
В случае положительных решений региональных референдумов в Государственную
Думу вносится проект федерального конституционного закона об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта.
Дальнейшее рассмотрение законопроекта осуществляется в обычной парламентской
процедуре.
Аналогичным образом, изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании
указанного федерального конституционного закона и учитываются при переиздании
текста основного закона страны.